Правоотношения в системе образования



В последние годы особый интерес исследователей вызывает проблема правового регулирования сфер деятельности, объединяющих многообразные по своей природе отношения. К ним, бесспорно, относится и образование, в рамках которого возникают и функционируют разные общественные отношения, регулируемые нормами фактически всех отраслей законодательства.

Повышению значимости этого вопроса в системе образования сегодня способствуют протекающие во многих странах, в том числе и в России, процессы общего реформирования национальных систем образования, направленные на представление изучения людьми новых социальных и профессиональных навыков, мобильности, развития культуры социального поведения в обстоятельствах открытости сообщества, его стремительной информатизации. Существенным фактором изменений является развитие международных интеграционных действий, формирование мирового образовательного пространства. Значительное влияние на модернизацию российской системы образования оказывают также обновление механизмов государственного управления и межбюджетных отношений в стране, реализация в отрасли национального проекта. Осуществляемые в рамках процессов модернизации, преобразования способствуют появлению в образовательном пространстве новых «действующих лиц», ведут к значительному усложнению и повышению разнообразия социальных связей, изменению соотношения публичных и частных интересов в сфере образования. В связи с этим актуальной является задача установления правовых средств, обеспечивающих превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, значительный механизм формирования инновационной возможности общества и экономики при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности.

Политика правового регулирования образовательных и иных отношений сферы образования в современном мире должна быть строго выверенной и построенной с учетом возрастания роли образования как важного фактора формирования человеческого потенциала в условиях постиндустриального этапа развития общества и процессов глобализации в обществе, обеспечения конкурентоспособности России, развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, повышения качества жизни граждан, обеспечения реализации и защиты их прав и законных интересов.

С начала 2000-х гг. неоднократно предпринимались действия по внесению изменений в законодательство в системе образования: за этот период было выдвинуто более 200 законодательных инициатив, принято свыше 50 федеральных законов. Позитивным результатом этих попыток стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Совместно с этим постоянный процесс внесения не всегда согласованных между собой поправок привел к непостоянству норм федерального законодательства, возникновению правовых коллизий, несоответствию системы подзаконных и локальных актов образовательных учреждений законодательным положениям, что создает существенные трудности в ходе правоприменения, способствует снижению эффективности механизма правового регулирования.

Это определяет актуальность исследования проблемы выбора форм и главных направлений совершенствования законодательства в области образования, по сути определения новой модели его развития, обеспечивающей создание стройной и эффективной системы правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений. Однако создание такой системы предполагает не только значительное обновление законодательных норм, но и пересмотр подходов к механизму правового регулирования отношений в этой сфере в целом.

Исследование правовых статусов лиц, участвующих в образовательных правоотношениях, доказало, что в сфере образования действуют разные общественные отношения, возникновение которых обусловлено объективными потребностями и интересами субъектов права. Главную их группу составляют правоотношения, устанавливаемые между субъектами права в сфере образования. Во-первых, к ним относятся отношения, возникающие между лицами, участвующими в образовательном правоотношении: как между носителями права на образование и образовательными учреждениями (организациями), так и между участниками на каждой из сторон. К этой группе примыкают также правовые связи между образовательными учреждениями (организациями) и государственными органами исполнительной власти или местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, иными органами и организациями, входящими в систему образования. Их дополняют отношения, возникающие между участниками образовательных правоотношений и иными, внешними по отношению к сфере образования субъектами права. В комплексе они составляют сложную систему взаимосвязанных и в большинстве случаев взаимообусловленных правоотношений, объединенную общими целями.

Основная роль в этой совокупности принадлежит образовательным правоотношениям, посредством которых в системе образования реализуется ее основная задача — создание условий и обеспечение реализации права на образование. Эти отношения являются более распространенными и массовыми в сфере образования. Они представляют собой самостоятельный вид отношений, упорядоченных правом, и имеют особенный состав и содержание, отражающие характерные черты образовательной деятельности. В силу разнообразия объектов в системе образования и образовательных потребностей лиц, а в соответствии с этим, и условий образовательного процесса на практике существует значительное количество их видов, каждый из которых имеет черты, характерные для любого образовательного правоотношения. Образовательные правоотношения являются устойчивой правовой формой; изменение или дополнение тех, или иных условий не меняет их характера и не превращает в правоотношение другого вида. Наиболее классический в этом отношении — пример с формой финансирования образования.

Как известно, большая часть обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях получает образование бесплатно, то есть за счет бюджета соответствующего уровня. Совместно с этим, реализуя свое право на поступление в образовательное учреждение, обучающиеся, а также родители обучающихся могут выбрать получение образования на возмездной основе. Для этого потребуется дополнительно урегулировать финансовую сторону образовательного правоотношения. В силу отсутствия единой формы договора об образовании в настоящее время такое правоотношение регулируется договором об оказании платных образовательных услуг, имеющим гражданско-правовой характер. Это ведет к конфликтам, так как не соответствует природе и содержанию отношений, возникающих в связи с реализацией права на образование. Наличие такого договора не отменяет непосредственно образовательного правоотношения, сущностные особенности которого не зависят от такого фактора, как форма финансирования образовательного процесса. Реализация права на образование в форме обучения на бюджетной основе не означает вступления правообладателя в административно-правовое отношение, так же как и получение образования на возмездной основе (т. е. оплата обучающимся, его родителями, законными представителями или третьими лицами услуг правообязанной стороны по организации образовательного процесса) не превращает образовательное правоотношение в гражданско-правовое. В этом случае заключение гражданско-правового договора определяет лишь дополнительные условия получения образования — оплату обучения управомоченной стороной. Само правоотношение не утрачивает общих черт, свойственных любому образовательному правоотношению. Социально-правовая целесообразность, устойчивость, повторяемость образовательных правоотношений подтверждают их самостоятельный характер и значение важнейшего элемента механизма правового регулирования отношений в сфере образования.

К образовательным непосредственно примыкают, по сути являются смежными с ними, иные правоотношения, в которые вступают обучающиеся, их родители, образовательные учреждения и педагогические работники. Как правило, вступление их в эти правоотношения диктуется обстоятельствами объективного характера, связанными с необходимостью установления или достижения цели образовательного правоотношения.

Таким примером могут служить трудовые правоотношения, в которые вступает гражданин для реализации своего права на получение высшего профессионального образования в очно-заочной или заочной форме. Вступление в такое правоотношение следует рассматривать в контексте конституционного права на труд (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ); регулируется оно нормами трудового права, но участие в нем служит необходимым условием установления соответствующего вида образовательного правоотношения. В свою очередь, вступление в последнее оказывает влияние на содержание вышеуказанных трудовых отношений, так как влечет за собой предоставление ряда прав обучающемуся и, соответственно, возложение обязанностей на работодателя в части предоставления учебных отпусков и оплаты труда в период отсутствия на работе в связи с учебными мероприятиями.

Подобный характер взаимосвязи образовательных и трудовых правоотношений присутствует и при обучении в аспирантуре в заочной форме. Характерные особенности имеют отношения аспирантов и докторантов с образовательным учреждением или научной организацией в связи с получением послевузовского образования в очной форме, которые несут в себе некоторые признаки трудовых отношений.

Существенный интерес представляет группа отношений, связанных с целевой подготовкой и трудоустройством выпускников по специальности. Законодательством в настоящее время предусмотрено право лиц на поступление в высшие учебные заведения по направлению органов исполнительной власти. Вступление носителя права на образование в такие отношения, с одной стороны, дает ему право на поступление вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных испытаний и является таким образом льготным условием установления соответствующего образовательного правоотношения; с другой — это обязывает его после окончания обучения поступить на работу в определенную организацию. По месту в системе правоотношений в сфере образования сходный характер имеют отношения, возникающие при получении профессионального образования на возмездной основе в случае оплаты стоимости обучения третьими (юридическим или физическими) лицами. По этому поводу могут быть заключены как договор между обучающимся и плательщиком, так и тройственный договор с участием образовательного учреждения. При этом возможным является включение в него положения о трудоустройстве выпускника на заранее оговоренных условиях. Следует выделить, что характер и содержание таких договоров и в первом, и во втором случаях недостаточно ясны и требуют регулирования.

Вместе с тем существует ряд отношений, в том числе устанавливаемых в связи с необходимостью обеспечения образовательного процесса, в которых образовательное учреждение (организация), тем не менее, выступает как любой другой надлежащий субъект права, то есть его правовой статус не оказывает влияния на их регулирование. К таким, например, относятся отношения по поводу осуществления закупок для государственных нужд, которые регламентируются специальным законодательным актом.

Таким образом, не все правоотношения, в которые вступают рассмотренные субъекты права, относятся к системе правоотношений сферы образования и, соответственно, подлежат регулированию законодательством об образовании. Вместе с тем эта система охватывает подавляющее большинство правовых связей, которые устанавливают участники образовательных правоотношений между собой, с другими органами и организациями, входящими в систему образования, а также внешними лицами в связи и по поводу создания необходимых условий и содействия реализации права на образование, установления и достижения целей образовательных правоотношений.

Литература:

1. Всеобщая Декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА-ИНФРА, 1998.— С. 39–44.
2. Конституция Российской Федерации: официальный текст с историко-правовым комментарием.— М.: НОРМА, 2006. — 123, [3] с.
3. Поленина С. В. Комплексные правовые институты и новые отрасли права // Правоведение. 1975. № 3. С. 74.
4. Спасская В. В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М.: Поматур, 2006. — 176 с.
5. Спасская В. В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-Пресс, 2005. — 167 с.
6. Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 134–237.