Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий: программно-целевой подход



В статье рассматривается вопрос правового регулирования устойчивого развития сельских территорий с применения программно-целевого подхода. Проанализированы основные государственные программы Российской Федерации, мероприятия которых направленны на устойчивое социально-экономическое развитие сельских территорий.

Ключевые слова: устойчивое развитие, сельские территории, правовое регулирование.

Сельские территории обладают обширным природным, демографическим, экономическим и историко-культурным потенциалом. Однако накопившиеся на них проблемы, привели к снижению привлекательности сельской местности, тем самым препятствуют ее социально-экономическому развитию. Оценивая уровень жизни граждан, проживающих на сельских территориях, стоит учитывать, что, как правило, их уровень доходов заметно отличается от жителей городских поселений, а уровень вовлеченности в трудовой процесс наоборот — схож по многим показателям. Все это порождает массовые миграционные настроения сельского населения, особенно молодёжи, несмотря на многочисленные попытки государства выровнять показатели уровня жизни для жителей сел и крупных городов. В связи с этим исследование вопроса правового регулирования устойчивого развития сельских территорий остается важной задачей государства.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась многоуровневая система правовых актов, направленных как на развитие сельского хозяйства в целом, так и на устойчивое развитие сельских территорий, взаимосвязанных по целям, направлениям, мероприятиям и срокам их реализации. Среди них можно выделить: Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», Стратегию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, Концепцию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также Государственную программу «Комплексное развитие сельских территорий» и другие [5]. Данные акты регламентируют направления, формы и размеры государственной поддержки развития экономики и социальной сферы сельских территорий и наделены обширным спектром функций: производственной, демографической, социальной, жилищной, рекреационной, природоохранной.

Для решения стратегических задач по наращиванию экономического потенциала аграрного сектора и решения проблем, сложившихся в социальной сфере села, с 2002 года реализовывалась федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года», а с 2014 года федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года». С 2018 года ее мероприятия включены в подпрограмму «Устойчивое развитие сельских территорий» Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а затем преобразованы в ведомственную целевую программу «Устойчивое развитие сельских территорий» Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия [2] (далее — программа УРСТ). При чем, указанная программа только по форме являлась программой устойчивого развития сельских территорий, а по существу и своему содержанию она оставалась всё той же программой «Социальное развитие села» образца 2002 года.

Общий объем финансирования за период реализации программы УРСТ с 2014 по 2018 год составил 171,3 млрд. рублей. Тем не менее, в 2018 году было направлено 34,6 млрд. рублей, что на 9,2 % меньше чем в 2014 году (38,1 млрд. рублей). Это демонстрирует нестабильность и недостаточный уровень финансирования мероприятий программы УРСТ. При этом данная программа, по оценке Министерства экономического развития Российской Федерации, ежегодно признавалась одной из самых эффективных среди федеральных целевых программ и государственных программ Российской Федерации [5]. Однако текущая ситуация, наблюдаемая на сельских территориях, свидетельствует о недостаточности мер государственной поддержки развития села.

Для перехода к устойчивому развитию сельских территорий, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В. В. Путиным, данного в рамках Указа «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [4], Правительством Российской Федерации утверждена государственная программа «Комплексное развитие сельских территорий» [3] (далее — госпрограмма). Общий объём финансирования госпрограммы в 2020–2025 годах составил около 2,3 трлн рублей, в том числе за счёт федерального бюджета — 1,1 трлн рублей.

Основные цели госпрограммы:

1. Сохранение доли сельского населения в общей численности населения России на уровне не менее 25,3 %. При этом этот уровень в 25,3 % предполагается достичь уже в 2020 г., то есть в первый год реализации программы и далее его удерживать.
2. Достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств до 80 %. Данное значение зависит от двух параметров: располагаемых ресурсов сельских домохозяйств и располагаемых ресурсов городских домохозяйств. И если величина первого параметра в какой-то степени косвенно может зависеть от мероприятий госпрограммы, то второго — абсолютно нет, что указывает на неприменимость такого подхода к целеполаганию. При этом динамика данного показателя по данным Росстата в ретроспективе выглядит следующим образом: 2008 г. — 58 %; 2010 г. — 63,5 %; 2012 г. — 61,5 %; 2014 г. –60,9 %; 2016 г. — 64,1 %; 2018 г. — 59,1 %.
3. Повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населённых пунктах до 50 %.

При этом в госпрограмме отсутствует генеральная (главная) цель, на достижение которой системно должна быть направлена реализация этих трёх целей, в совокупности обеспечивающих устойчивое развитие сельских территорий [6].

Госпрограмма включает в себя 3 ведомственных целевых программы («Обеспечение государственного мониторинга сельских территорий», «Аналитическая и информационная поддержка комплексного развития сельских территорий», «Современный облик сельских территорий») и 5 ведомственных проектов («Развитие жилищного строительства на сельских территориях и повышение уровня благоустройства домовладений», «Содействие занятости сельского населения», «Развитие инженерной инфраструктуры на сельских территориях», «Развитие транспортной инфраструктуры на сельских территориях», «Благоустройство сельских территорий» [3]. Наиболее ресурсоемкими являются ведомственная целевая программа «Современный облик сельских территорий», на ее реализацию до 2025 года планируется направить 625,9 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета (почти 60 % от всего объема средств из федерального бюджета) и ведомственный проект «Развитие жилищного строительства на сельских территориях и повышение уровня благоустройства домовладений», на его реализацию до 2025 года планируется направить 269,7 млрд рублей за счет средств федерального бюджета (25 % от всего объема средств из федерального бюджета). Стоит отметить, что в часть ведомственных проектов новой госпрограммы включены мероприятия программы УРСТ

Сегодня программы социально-экономического развития села, готовятся и реализуются на уровне Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований, причём преобладающая часть муниципальных программ носит неглубокий характер и не представляет комплексного развития всех территорий, поскольку в них рассматриваются отдельные проекты и объекты социальной инфраструктуры. В связи с этим развитие сельских территорий носит однобокий инфраструктурный характер.

На основании изложенного, можно сделать вывод, что разработанные государственные программы не позволят в одночасье решить накопленные за десятилетия многочисленные проблемы — это длительный процесс, требующий системного подхода, участия всех заинтересованных сторон, большого терпения и творческого подхода с учетом всего потенциала сельских территорий. Федеральное финансирование обязательно должно быть дополнено региональными, муниципальными и внебюджетными источниками.

Повышение уровня занятости, качества жизни сельского населения, доступности социальных услуг остается стратегически важной государственной задачей. Дальнейшее развитие агропромышленного комплекса страны возможно только при условии комплексного устойчивого развития сельских территорий. В сложившихся условиях сельские поселения не в состоянии эффективно участвовать в удовлетворении жизненных потребностей проживающего на их территории населения без государственной поддержки. Вопрос правового регулирования устойчивого развития сельских территорий носит комплексный характер с применением программно-целевого подхода.

Литература:

1. О развитии сельского хозяйства: федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // «Собрание законодательства РФ», 01.01.2007, № 1 (1 ч.), ст. 27.
2. О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия: постановление Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 (ред. от 08.02.2019) // «Собрание законодательства РФ», 06.08.2012, № 32, ст. 4549.
3. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 № 696 (ред. от 17.10.2019) «Собрание законодательства РФ», 10.06.2019, № 23, ст. 2953.
4. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07.2018) // «Собрание законодательства РФ», 14.05.2018, № 20, ст. 2817.
5. Аналитический вестник № 5 (719) О мерах Правительства Российской Федерации по устойчивому развитию сельских территорий (к «правительственному часу» 454-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 13 марта 2019 года). Издание Совета Федерации. — Москва, 2019. — 52 с.
6. Костяев А. И. Проблемы программного подхода к развитию сельских территорий. Сельские территории в пространственном развитии страны: потенциал, проблемы, перспективы. — М.: ВИАПИ имени А. А. Никонова, 2019. С 10–12.
7. Коченевская Д. П. Перспективы управления устойчивым развитием сельских территорий (на примере Купинского района Новосибирской области). Научные основы развития АПК: Сб. науч. тр. по материалам XIX Всерос. научн.-практ. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием (16 мая — 03 июня 2017 г.) — Томск-Новосибирск: ИЦ золотой колос, 2017. — 369 с. С. 356–359.
8. Маркова А. Л. Роль государственного регулирования в условиях реализации политики устойчивого развития сельских территорий производство и переработка сельскохозяйственной продукции: менеджмент качества и безопасность материалы международной научно-практической конференции, посвященной 25-летию факультета технологии и товароведения Воронежского государственного аграрного университета имени императора Петра I. — 2018. Воронежский государственный аграрный университет им. Императора Петра I (Воронеж) С. 355–362.
9. Петриков А. В. Политика сельского развития в России: направления и механизмы. Сельские территории в пространственном развитии страны: потенциал, проблемы, перспективы. — М.: ВИАПИ имени А. А. Никонова, 2019. С 3–10.