Предпосылки разработки рекомендаций по созданию перечня исходных документов и материалов для составления технических планов в отношении газопроводов



На сегодняшний день отсутствует универсальное нормативно-правовое регулирование вопросов, касающихся составления документации, необходимой для постановки на государственный кадастровый учет (далее — ГКУ) и(или) государственной регистрации прав (далее — ГРП) на основополагающие объекты газораспределительных систем — газопроводы, что существенно затрудняет градостроительные и земельно-имущественные отношения. В работе определяются предпосылки разработки единого перечня материалов, используемых при составлении Технических планов в отношении газопроводов.

Ключевые слова: газопровод, газовые сети, технический план на газопровод, уведомление о приостановлении государственного кадастрового учета, кадастровый инженер, линейные сооружения, законы субъектов РФ, сопроводительное письмо.

Осуществление ГКУ и ГРП приостанавливается по решению государственного регистратора прав по основаниям, указанным в ст. 26 218 ФЗ, одним из которых является несоответствие форм или содержания документов, представляемых для осуществления ГКУ и ГРП [2]. В данной работе обуславливается острая необходимость в разработке рекомендаций по созданию перечня исходных документов и материалов, используемых для составления Технических планов в отношении газопроводов. Предпосылки основываются на рассмотрении несоответствия соблюдения форм и содержания Технических планов, подготавливаемых в отношении линейных сооружений — газопроводов. Однако рассматривается не весь спектр неточностей и ошибок, которые может допустить кадастровый инженер при формировании Технических планов. Основным направлением вектора изучения причины приостановок ГКУ и ГРП на газопроводы являются такие случаи, где первостепенная причина заложена в противоречивости нормативно-правовых актов, их отсутствии, либо обилии, в котором сложно разобраться даже самому квалифицированному специалисту, в целом рассматривается аспект изъянов законодательной базы РФ в отношении изучаемого вопроса.

Целью рассматриваемого исследования является обоснование необходимости разработки рекомендаций по созданию перечня документов и материалов, используемых при подготовке Технических планов в отношении газопроводов.

По данным Министерства энергетики РФ в 2018 г. суммарная добыча газа в РФ увеличилась на 5,0 % (+34,3 млрд куб. м к 2017 г.) и достигла нового рекордного уровня за весь период существования российской газодобычи — 725,4 млрд куб. метров [6]; данный факт говорит о том, что следует обратить внимание на важность должного содержания существующих и вводимых в эксплуатацию трубопроводов, используемых при транспортировке газа на внутренний рынок РФ и на экспорт. Обеспечение бесперебойной работы газопроводов и гарантий доставки газа конечным потребителям возможно, прежде всего, при наличии технически точной и достоверной информационной базы, которая формируется в том числе в процессе выполнения кадастровых работ.

Процедура ГКУ и ГРП в отношении газопроводов, прежде всего, позволяет правообладателю совершать сделки с указанным объектом недвижимости в рамках закона, а также является процедурой, благодаря которой пополняется перечень объектов недвижимости, подлежащих налогообложению. Однако, касаемо газопроводов, следует подчеркнуть иные положительные тенденции, которые влечет за собой процедура государственной регистрации газопроводов:

1.для правообладателя рассматриваемого линейного сооружения законная регистрация прав является одним из обязательных условий обеспечения выделения средств соответствующего бюджета, на капитальный ремонт, либо расходов, относимых на себестоимость содержания и устранения дефектов рассматриваемого газопровода;

2.для составления бухгалтерского баланса, предоставляемого компанией — Налоговой службе РФ, требуется достоверная информация об имуществе компании, соответственно, желательно, чтобы газопроводы прошли процедуру государственной регистрации;

3.выручка собственников газораспределительных сетей от использования объектов газоснабжения зачастую определяется исходя из регулируемого тарифа в соответствии с п. 1 ст. 424 ГрК РФ [1], т. е. для получения такой платы требуется подтверждение права собственности, что возможно, прежде всего, после прохождения процедуры государственной регистрации указанного газопровода;

4.прогнозирование масштаба отключения газоснабжения в следствие поломок различного характера (при составлении Технических планов в отношении газопроводов в разделе «Описание местоположения объекта недвижимости» в реквизите 1.1 «Сведения о характерных точках контура объекта недвижимости» указываются координаты контура газопровода);

5.проектирование наиболее экономически выгодных вариантов строительства промышленных и иных объектов недвижимости близ газопроводов (требуются точные координаты контура газопровода, получаемые в том числе в процессе проведения кадастровых работ) например, во избежание случаев хаотичного развития газораспределительных сетей, которое приводит к снижению эксплуатационной надежности существующих систем распределения газа и создает препятствие для дальнейшего их развития.

В ряде случаев системы развиваются не как единый объект газоснабжения, а отдельными элементами (участками) сети, что приводит к занижению диаметров газопроводов и, соответственно, к снижению давления на значительно загруженных участках системы. В результате приведенные факты сказываются на надежности газоснабжения конечного потребителя, так как параметры газа, в частности давление перед газоиспользующим оборудованием, могут не соответствовать нормативным значениям [5].

Указанный перечень обуславливает актуальность проблемы улучшения качества и скорости ГКУ и ГРП на газопроводы, что является одним из рычагов к достижению высоких результатов в экономическо-производственном мировом соревновании, а также качественном обеспечении хозяйственной деятельности граждан РФ.

Зачастую, по решению государственного регистратора осуществляются приостановление ГКУ и ГРП на срок не более 3 месяцев в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона о государственной регистрации недвижимости до устранения причин приостановления [2]. Приостановление подразумевает увеличение срока кадастровых работ, что не редко влечет за собой чреватые последствия, как для Заказчика кадастровых работ, так и для кадастрового инженера.

Например, если Заказчиком изначально была предоставлена не вся документация, а по договору подряда на выполнение кадастровых работ ответственность за наличие такой документации возлагается на Заказчика, то ему могут потребоваться дополнительные средства для запроса тех или иных документов в различных службах и ведомствах (например, в БТИ).

С позиции кадастрового инженера «затянутые» приостановки чреваты исключением из саморегулируемой организации кадастровых инженеров согласно пп.5 п.5 ст. 29 221 ФЗ [4]. Одним из ключевых неудобств в вопросе приостановлений для кадастрового инженера является то, что Уведомление о приостановлении ГКУ и Решение об отказе в возобновлении ГКУ и ГРП направляется тому, кто подавал Заявление о ГКУ и (или) ГРП на недвижимое имущество. Зачастую Заказчику кадастровых работ экономически нецелесообразно оформлять Доверенность на кадастрового инженера, и указанное выше Заявление в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), подает сам Заказчик.

Следовательно, Уведомление поступает в указанном случае Заказчику, т. е. кадастровый инженер рискует быть своевременно не оповещенным о приостановлении ГКУ и (или) ГРП. Однако, указанную информацию специалист может отследить на официальном сайте Росреестра, но на данном портале не будет четкого указания на объект, по которому пришло Уведомление о приостановлении государственной регистрации объекта, только о количестве таких приостановлений.

Во избежание непредвиденного увеличения срока выполнения кадастровых работ, требуется разработать такие Рекомендации, которые будут учитывать все аспекты при составлении Технических планов в отношении газопроводов. Следует отметить, что речь не идет об отсутствии нормативно-правовой базы, регулирующей исследуемую проблему. Однако, ее использование зачастую нерезультативно, что докажет приведенный далее пример.

Рассмотрим Технический план, подготовленный в связи с созданием сооружения — подземного газопровода на территории города Всеволожска. Цель подготовки Технического плана — постановка на ГКУ и ГРП на рассматриваемое линейное сооружение. Приведем основные характеристики объекта недвижимости, встречающиеся в Техническом плане. Рассматриваемый документ подготовлен в результате выполнения кадастровых работ в связи с: созданием сооружения, расположенного по адресу: РФ, Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, г. Всеволожск, ул. Набережная; год завершения строительства объекта недвижимости — 2019; основная характеристика — протяженность: 99 м; наружный газопровод до границ земельного участка, расположенного по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, г. Всеволожск, ул. <…>.

Обратим внимание на характеристику «давление газопровода» приведенную согласно Проектной документации: давление газа в месте врезки — 0,002 МПа. Обратим внимание, что речь идет о наружном подземном газопроводе. Согласно СНиП 42–01–02 Газораспределительные системы «Наружный газопровод — подземный, наземный и (или) надземный газопровод, проложенный вне зданий до наружной конструкции здания» [4].

Далее перечислим содержание реквизита 1 раздела «Исходные данные» рассматриваемого Технического плана: кадастровый план территории кадастрового квартала, проектная документация, акт приемки законченного строительства объекта сети газораспределения, Постановлении Администрации Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Государственный регистратор отказал в осуществлении ГКУ и ГРП на указанный объект. Рассмотрим основные положения, приведенные в Уведомлении о приостановлении ГКУ и ГРП. Представим фрагмент приостановки: «В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 26 ФЗ от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (форма и (или) содержание документа, представленного для осуществления государственного ГКУ и(или) ГРП, не соответствуют требованиям законодательства РФ, а именно: согласно ч. 10 ст. ст. 40 Закона, ГКУ и ГРП на созданные здание или сооружения осуществляются на основании разрешения на ввод соответствующего объекта недвижимости в эксплуатацию и правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимости».

В соответствии с данными, приведенными выше, государственный регистратор запрашивает Разрешение на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию и правоустанавливающие документы на земельные участки, по которым проходит газопровод. Рассмотрим следующее основное положение, которое приводится в тексте Уведомления: «В соответствии со ст. 51 ГрК РФ Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, <…>, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ».

Таким образом, Государственный регистратор отмечает, что требуется отметить в разделе «Исходные данные» следующие документы: Разрешение на строительство; Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию; Правоустанавливающие документы на земельные участки. Однако Государственный регистратор выделяет, что возможно НЕ прикладывать Разрешение на строительство в случае, «если объект недвижимости входит в состав объектов недвижимости, соответствующих ч.2 Областного Закона Ленинградской области от 18.05.2012 № 38-оз «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области», данная информация должна быть отражена в разделе «Заключение кадастрового инженера»».

А также Федеральная кадастровая палата приводит следующие сведения: «Дополнительно сообщаем, что согласно ч. 2 38-ОЗ не требуется получение разрешения на строительство при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, предусмотренной статьей 49 ГрК РФ, для осуществления в соответствии с требованиями градостроительного плана земельного участка или проектом планировки территории и проектом межевания территории (применительно к линейным объектам). Однако положительного заключения экспертизы проектной документации не представлено».

Таким образом, Государственный регистратор отмечает, как Кадастровый инженер может оправдать то, что Разрешение на строительство не было указано в разделе «Исходные данные» Технического плана и не было приложено к такому плану.

Для детального изучения вопроса обратимся к Областному закону Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-оз (ред. от 18.03.2019) «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области” (принят ЗС ЛО 26.04.2012), согласно которому в ст. 1 приводятся случаи, при которых не требуется получение Разрешения на строительство, в указанный перечень не входит строительство газопроводов [3]. Кадастровым инженером в ответ на полученное Уведомление о приостановлении ГКУ и ГРП было направлено Сопроводительное письмо. В котором обсуждаются полученные замечания: «В соответствии с п. 4.4 ч. 17 ст.51 ГрК РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. От 02.08.2019) «выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением до 0,6 Мпа включительно». И соответственно, согласно ч.15 ст. 55 ГрК РФ «Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в случае, если в соответствии с ч. 17 ст. 51 ГрК РФ для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство». Таким образом, в рассматриваемом случае при составлении Технического плана не требуется прикладывать Разрешение на строительство и Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию согласно положениям, приведенным ранее.

Отметим следующий фрагмент сопроводительного письма: «Подпунктами 1 и 2 п. 6 ст. 90 ЗК РФ предусмотрено, что в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектовтрубопроводного транспорта земельные участки могут предоставляться для размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов, в том числе необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта.

Земельные участки, предоставленные под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта, из состава земель других категорий не подлежат переводу в категорию земель транспорта и предоставляются на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов. На земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК, не требуется. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов (п.8 ст. 90 ЗК РФ).

Из указанных положений ЗК РФ следует, что образование земельных участков для строительства и эксплуатации объектов недвижимого имущества осуществляется только в случае, если эти объекты являются наземными.

Принимая во внимание изложенное, необходимость оформления прав на земельные участки собственником подземного сооружения, в т. ч. сооружения, созданного с применением технологии горизонтально-направленного бурения, части которого находятся под поверхностью земельных участков, земельным законодательством не предусмотрена, что подтверждается Письмом Минэкономразвития России от 04.03.2016 г. № 6013-ПК/Д23.

Указанная позиция также поддержана на межведомственном совещании, состоявшемся в Минэкономразвития России 19 февраля 2016 года с участием представителей Минтранса России, Минэнерго России, Росреестра, Росавтодора и Роснедр (Протокол совещания от 19 февраля 2016 г. № 11-ПК).

Таким образом, <…> представление на государственную регистрацию прав на такие объекты недвижимости правоустанавливающих документов на земельные участки, под поверхностью которых размещаются подземные части такого сооружения, не требуются вне зависимости от метода прокладки.

Также в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1300 от 03.12.2014 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов: «6. Нефтепроводы и нефтепродуктопроводы диаметром DN 300 и менее, газопроводы и иные трубопроводы давлением до 1,2 Мпа, для размещения которых не требуется разрешения на строительство» относятся к объектам, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Таким образом положения, указанные выше, доказывают соответствие Технического плана требуемой форме, т. е. правоустанавливающие документы на земельные участки, Разрешение на строительство и Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию — не требуется указывать в разделе «Исходные данные» в рассматриваемом случае.

Также требуется обратить внимание на то, что на всей территории РФ прямое действие имеют ФЗ, а в случае противоречия между ФЗ и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Таким образом, субъекты РФ могут установить иные случаи, когда не требуется получение разрешения на строительство, но не противоречащие федеральному законодательству (не нарушающие его), в частности, ГрК РФ.

На основании вышеуказанного правомерным считается, что Областной закон Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-оз (ред. от 18.03.2019) «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области» не может быть применен при рассмотрении заявлений о постановке на ГКУ и ГРП рассматриваемого объекта, хотя геолокация данного газопровода находится в Ленинградской области.

Подводя итог проведенного анализа, следует отметить следующие выводы: несоответствие Закона субъекта РФ Градостроительному Кодексу (Областной закон Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-оз (ред. от 18.03.2019) «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области» ст.1 и п. 4.4. ст. 17 ГрК РФ); специфичность законодательной базы РФ относительно определенных типов газопроводов (п. 4.4. ст. 17 ГрК РФ, п. 6 Постановления Правительства РФ № 1300 от 03.12 2014 г. «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов»).

В результате анализа выявлены две характеристики, которые являются значимыми при составлении Технических планов на газопроводы: субъект РФ, в котором располагается газопровод, являющийся объектом кадастровых работ; тип газопровода относительно давления и диаметра.

Рекомендации по созданию единого нормативно-правового акта, регламентирующего перечень документов и материалов, используемых при подготовке Технических планов в отношении газопроводов, в первую очередь будут основаны на делении газопроводов по типам и их местонахождению.

Составление указанных рекомендаций предлагается осуществить в Microsoft Office Access или Microsoft Access — реляционная система управления базами данных (СУБД) корпорации Microsoft. Входит в состав пакета Microsoft Office, т. е. указанная система установлена практически на каждом современном компьютере, что делает создаваемые Рекомендации универсальными для применения. Данная программа имеет широкий спектр функций, включая связанные запросы, связь с внешними таблицами и базами данных. Таким образом, следует создать базу данных документов, необходимых для указания в разделе «Исходные данные» Технического плана и прилагаемых к нему документов в соответствии с действующим законодательством, затем, при помощи форм, отчетов, запросов и макросов сформировать такой документ.accdb, который предоставлял бы возможность кадастровому инженеру получить перечень необходимых документов в соответствии с параметрами, которые кадастровый инженер укажет в отношении рассматриваемого объекта кадастровых работ. Следует отметить, что разработка указанного документа в форме файла базы данных — актуальна и полезна не только в отношении объектов газораспределительной системы.

Следует произвести систематизацию причин приостановления ГКУ и ГРП для того, чтобы в разрабатываемом перечне документов, указываемых в разделе «Исходные данные» Технического плана уделить внимание таким причинам, детально проработать способы их устранения и найти пути решения выявленных проблем.

Литература:

1. «Градостроительный кодекс РФ” от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 16.12.2019) [Электронный ресурс] — Электрон. дан. — Консультант Плюс: Высшая школа экономики, 2019. — Режим доступа: http://www.consultant.ru
2. Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О государственной регистрации недвижимости” (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.09.2019) [Электронный ресурс] — Электрон. дан. — Консультант Плюс: Высшая школа экономики, 2019. — Режим доступа: http://www.consultant.ru
3. Областной закон Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-оз (ред. от 18.03.2019) «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области” (принят ЗС ЛО 26.04.2012) [Электронный ресурс] — Электрон. дан. — Консультант Плюс: Высшая школа экономики, 2019. — Режим доступа: http://www.consultant.ru
4. СНиП 42–01–2002 Газораспределительные системы [Электронный ресурс] — Электрон. дан. — Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации, 2019. — Режим доступа: http://docs.cntd.ru
5. Кускильдин Т. Р., Дмитриев М. Е., Мастобаев Б. Н. Актуальные проблемы развития газовых сетей и основные направления повышения эксплуатационной надежности газораспределительных систем // Транспорт и хранение нефтепродуктов и углеводородного сырья. — 2016. — № 3. — С. 40–45. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-razvitiya-gazovyh-setey-i-osnovnye-napravleniya-povysheniya-ekspluatatsionnoy-nadezhnosti-gazoraspredelitelnyh/viewer
6. Добыча природного и попутного нефтяного газа [Электронный ресурс] — Электрон. дан. — Официальный портал Министерства энергетики РФ, 2019. — Режим доступа: https://minenergo.gov.ru/node/1215