Правовые и политико-экономические инструменты управления государственными корпорациями



На государственные корпорации распространяются положения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», однако из-под действия Федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» этот вид организации выведен.

В части информационной составляющей деятельности государственной корпорации за ней закреплена обязанность по размещению на официальном сайте стратегии деятельности, порядка закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд корпорации.

В качестве обязательного требования к содержанию самого закона, принятого в целях создания государственной корпорации, в ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено указание наименования корпорации, целей ее деятельности, места нахождения, порядка управления, реорганизации и ликвидации, а также использования имущества в случае ликвидации, формирования совета директоров или наблюдательного совета государственной корпорации, то есть высшего органа управления.

По общему правилу, в его состав могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Однако уже здесь усматривается широкая прерогатива по установлению порядка их участия в высших органах управления Правительством Российской Федерации.

Высший орган управления государственной корпорации по закону уполномочен утверждать долгосрочную программу деятельности и развития организации — стратегию деятельности корпорации, систему оплаты труда работников, определять порядок использования прибыли корпорации и принимать решения о передаче части ее имущества в государственную казну Российской Федерации. При этом высший орган управления вправе создавать комитеты и комиссии для предварительного рассмотрения ими вопросов, относящихся к компетенции организации.

Действующими законами об отдельных видах государственных корпораций утверждается единообразная структура управления, включающая в себя в качестве высшего органа управления наблюдательный совет или совет директоров, коллегиальный исполнительный орган — правление, а также единоличный исполнительный орган в лице генерального директора, являющегося председателем правления.

Высшим органом управления определяются предельный объем инвестируемых временно свободных средств государственной корпорации, вводятся дополнительные ограничения и требования в отношении инвестиционных операций. Государственная корпорация вправе инвестировать временно свободные средства по своему усмотрению, а также в соответствии с перечнем разрешенных активов, правом на установление которого наделено Правительство Российской Федерации. Им же осуществляется контроль над инвестированием этих средств, порядком совершения инвестиционных сделок, утверждаются формы отчетов об их совершении, порядок предоставления и раскрытия этих отчетов. Инвестирование в любом случае осуществляется с учетом принципов возвратности, прибыльности и ликвидности самих объектов инвестирования.

Государственная корпорация ежегодно публикует отчеты об использовании своего имущества, только если в соответствии с законом, предусматривающим ее создание, такая обязанность предусмотрена.

Согласно утверждению О. В. Романовской, анализ Федерального закона № 236-ФЗ свидетельствует о том, что государство активно занимается поиском форм собственного участия в предпринимательской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций, которые с течением времени видоизменяются, что предопределяет изменение и форм участия в их реализации [3, с. 2]. И хотя в отношении государственной корпорации этот закон не действует, сам процесс «вмешательства» государства в порядок управления имуществом данного вида организаций также явно прослеживается.

Начать стоит с анализа гражданско-правовых норм. Так, в соответствии со ст. 209 ГК РФ в содержание права собственности входит «триада» правомочий: владения, пользования и распоряжения. Как собственник имущества государственная корпорация вправе совершать в отношении него любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и законные интересы других лиц.

Логичным проявлением законодательного закрепления за государственной корпорацией полномочий собственника в отношении всего переданного ей имущества является характер ответственности — по общему правилу Российская Федерация и государственная корпорация не отвечают по обязательствам друг друга, если иное не предусмотрено законом о создании государственной корпорации.

Как отмечается, активы, переданные государством государственной корпорации, перестают быть объектом государственной собственности. Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от государственных унитарных предприятий), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным пакетом или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией [2, с. 9].

Некоторые оппоненты института государственной корпорации и вовсе считают акт передачи государственной собственности данным юридическим лицам незаконной приватизацией этого имущества.

Здесь необходимо четко понимать, что приватизация подразумевает отчуждение государственной собственности в частную. Данным фактом предопределяется содержание права собственности государственных корпораций на передаваемое им имущество.

Государственные корпорации могут реализовать свое право собственника на цели, установленные непосредственно государством в лице законодателя, т. е. в отличие от частного собственника степень «усмотрения» при реализации правомочий собственности здесь ограничена и так или иначе связана с интересами общества и государства в целом.

Поскольку государственные корпорации создаются государством

и других учредителей нет, нельзя утверждать, что передаваемое корпорациям имущество навсегда выходит из собственности государства. Может показаться, что здесь идет речь о передаче государством юридическому лицу полномочий по управлению государственным имуществом. Важно не забывать о том, что государственная корпорация, в отличие от государственной компании, выступающей также собственником своего имущества, не использует государственное имущество на основе договора доверительного управления.

И все же, наблюдая такую двойственность правового режима в части распоряжения имуществом государственных корпораций, можно сделать неоднозначный вывод. Ведь с одной стороны, имущество, передаваемое государственной корпорации, закрепляется за ней как собственность юридического лица, с другой стороны, полномочия собственника ограничены деятельностью органов управления, которые чаще всего состоят из лиц, приближенных к власти, и даже порой, как уже отмечалось, государственных служащих. Как отмечает В. В. Долинская, в отсутствие участников, членов государственной корпорации формирование органов этих юридических лиц прямо или косвенно осуществляется государством [1, с. 6]. Выходит, что государство сохраняет за собой право определять судьбу имущества государственной корпорации в период ее существования, как и в случае ее ликвидации.

Так, Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» установил возможность для государственных корпораций «Фонд содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства» и «Российская корпорация нанотехнологий» передавать в собственность Российской Федерации средства ранее переданных им имущественных взносов на основании и в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» имущество этой организации после ее ликвидации переходит в федеральную собственность.

Таким образом, как и сама организационно-правовая форма, так и форма собственности государственной корпорации далека от классических форм — государственной, частной, муниципальной, установленных в ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 212 ГК РФ. Наряду с государственной и муниципальной, она может быть квалифицирована как разновидность публичной собственности или как предусмотренная указанными нормами иная форма собственности.

Резюмируя изложенное, мы приходим к следующему заключению: всё вышеуказанное являет собой неоднократные подтверждения необходимости законодательного уточнения общеправового статуса государственных корпораций, порядка управления ими и формы закрепленной за ними собственности.

Литература:

1. Долинская В. В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России. 2009. N 4.
2. Кузнецов С. Правовой статус государственных корпораций // Государственная служба, 2015, № 1 (93).
3. Романовская О. В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2017. Т. 5. № 1(17). [Эл. ресурс]. URL: http://esj.pnzgu.ru/files/esj.pnzgu.ru/romanovskaya_ov_17_1_03.pdf