Государственная политика в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами через призму социальной ответственности



В статье дано определение категории твердых коммунальных отходов. Кроме того, исследуются методы государственной политики зарубежных стран и России в целях повышения эффективности системы обращения с твердыми коммунальными отходами. Определены основные мероприятия и принципы реализации государственной политики в целях создания эффективной системы обращения с ТКО. Выявлены проблемные вопросы, связанные с организацией обращения с ТКО. Проанализирована роль социальной ответственности в решении проблем организации обращения с ТКО. В результате исследования выявлено, что в странах с высоким уровнем социальной ответственности населения и юридических лиц система обращения с ТКО является более работоспособной и вероятностно достижимой по плановым показателям результативности, нежели в тех странах, где превалирует роль государства в решении «мусорной проблемы».

Ключевые слова: твердые коммунальные отходы, государственная политика, социальная ответственность.

The article defines the category of municipal solid waste. In addition, the methods of state policy of foreign countries and Russia are being investigated in order to improve the efficiency of the solid municipal waste management system. The main measures and principles of state policy implementation in order to create an effective system of MSW management are defined. Problematic issues related to the organization of the treatment of MSW have been identified. The role of social responsibility in solving the problems of organizing the treatment of MSW is analyzed. As a result of the study, it was revealed that in countries with a high level of social responsibility of the population and legal entities, the MSW management system is more workable and probabilistically achievable according to planned performance indicators than in those countries where the role of the state in solving the «garbage problem» prevails.

Keywords: solid municipal waste, state policy, social responsibility.

По данным Всемирного банка годовое мировое производство твердых бытовых отходов в год составляет порядка 2 млрд т [1]. Проблема обращения с твердыми коммунальными отходами на сегодняшний день стоит крайне остро, поскольку влияет на все сферы жизни деятельности постоянно растущего населения «не увеличивающейся в размерах» планеты с ухудшающейся экологической ситуацией.

На первом этапе следует отграничить исследуемый объект от смежных категорий. Итак, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации твердые коммунальные отходы (далее — ТКО) представляют собой отходы и товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их потребления и использования физическими лицами в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. При этом уточняется место образования отходов — жилые помещения, а также помещения, которые используют в своей деятельности юридические лица и индивидуальные предприниматели. Однако, в отношении последних действует отграничение отходов, образованных в процессе производства и отходов, подобных по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Что имеет вполне логичное объяснение: на любом предприятии работают люди, которые образуют отходы в процессе личного потребления товаров (работ, услуг), следовательно их можно отнести к твердым коммунальным отходам.

С 2014 г. понятие твердых бытовых отходов в России исключено из нормативно-правовой базы. Оставшееся только в разговорном обиходе, оно ограничивалось отходами, образованными в процессе жизнедеятельности людей в бытовых условиях.

Таким образом, в рамках данного научного исследования будем рассматривать методы государственной политики по обращению с твердыми коммунальными отходами, категория которых регламентирована российским законодательством.

Также необходимо уточнить, что мы не ставим целью исследовать все практики и принципиальные подходы властей разных стран к проблеме обращения с ТКО, а попытаемся определить влияние социальной ответственности населения на работоспособность и эффективность государственной политики в сфере борьбы с отходами.

Итак, говоря о социальной ответственности населения, имеем в виду этическую основу жизнедеятельности индивида в процессе взаимодействия с другими субъектами, выражающуюся в его обязанности сохранять и поддерживать баланс между экономикой и экологией на благо общества и его будущего.

Социальная ответственность населения в вопросе поддержания «чистоты» окружающей среды может быть регламентирована законодательством или «регулироваться» личной совестью каждого. В первом случае социальная ответственность, своего рода, прививается населению извне, путем поощрений и санкций; во втором — в силу установленного на протяжении длительного периода времени социально-экономического порядка (например, идеология, политический режим) является неотъемлемой частью сознания социума и принимается как должное для исполнения и передается из поколения в поколение.

Следует отметить, что указанные типы социальной ответственности находятся в неразрывной части, перетекая одна в другую. Например, в Китае коммунистическая идеология, имеющая глубокие исторические корни, сформировала на сегодняшний день социальную ответственность населения, выражающуюся в обязательности и исполнительности решений государственной власти — если что-то должно быть сделано, это будет сделано. Такой же уровень социальной ответственности присущ населению Северной Кореи, Японии и ряду других стран. Вместе с тем, на государственном уровне принимаются меры в целях поддержания высокого уровня «личной совестливости граждан» путем применения законодательной регламентации ответственности. Существует и обратный механизм формирования социальной ответственности населения, когда законодательно установленные меры поощрительного и санкционного характера, действующие на протяжении длительного времени формируют «личную» социальную ответственность и «правильный» образ жизни, в том числе в рамках потребления, который передается из поколения в поколение и становится неотъемлемой частью жизнедеятельности людей.

Кроме того, при проведении государственной политики в сфере обращения с ТКО необходимо учитывать не только уровень сознательности населения и адаптировать под него проводимые мероприятия, но и понимать длительность процесса изменения привычек человека, например не выбрасывать все отходы в одну урну, а сортировать их по контейнерам. Потому что если государственные органы одномоментно введут огромные штрафы за неправильный выброс мусора, то в итоге мы получим множество должников и горы несортированного мусора, в том числе на «скрытых» свалках.

Методы государственной политики в рамках формирования в сознании социума «правильного» потребления имеют два базовых направления:

— социальная реклама в любых формах (сюда же можно условно включить мероприятия, проводимые в рамках образовательных программ: уроки экологии, форумы, дни чистоты и др.);

— финансовые механизмы, своего рода «метод кнута и пряника», которые чаще всего законодательно закреплены.

Но независимо от выбранного метода, государство способно повлиять на уровень социальной ответственности своих граждан.

Результативность указанных методов зависит от различных факторов, в том числе уровня образования и жизни населения, благосостояния самого государства, его геополитического положения, занимаемой территории и др. Как правило, государственная политика обращения с ТКО строится на комбинировании методов в двух указанных направлениях, в том числе в зависимости от финансовых возможностей самих государств для создания необходимой инфраструктуры системы обращения с ТКО.

Приведем несколько показательных методик государственной политики в сфере обращения с ТКО, в которых ключевым фактором успешности является именно социальная ответственность населения в вопросах «правильного» потребления.

Итак, Сингапур признан одним из самых чистых городов-государств на планете. Социальная ответственность жителей Сингапура находится на высочайшем уровне, обеспеченном высокими штрафами за оставление мусора на улице и повсеместной системой видеонаблюдения, которая не позволяет безнаказанно нарушать экологическое законодательством страны. Так, штраф за выброшенную бумажку составляет порядка 500–700 долл США. Со стороны государства созданы условия для глубокой переработки ТКО: извлечения полезных компонентов (20 % отходов), сжигания на мусорных заводах (40 % отходов), наращивания территории (40 % отходов), глубокой очистке канализационных отходов для их повторного использования [2].

Аналогичным методом финансового воздействия на формирование социальной ответственности населения пользуется и Великобритания, вводя значительные штрафы за выброс мусора на улице или в водоем (порядка 2,5 тыс. евро). Привлечение к ответственности происходит в мировом суде, причем не только нарушителей — физических лиц, но и органов местного самоуправления, которые попустительски относятся к обязанностям уборки мусора на закрепленных за ними территориях. Однако, есть 5-дневный срок для добровольной уборки мусора после получения уведомления, по истечении которого штраф будет ежедневно увеличиваться на 125 евро после вынесения решения суда о принудительной уборке мусора [2]. Законодательная регламентация касается также веса выбрасываемого мусора (правило «двух пальцев», то есть пакет с мусором должен быть легко подъемен двумя пальцами) с целью формирования у граждан разумного потребления; на местном уровне нормативно закреплены места сбора мусора мусоровозом из контейнеров (например, если для вывоза мусора мусоровозом установлен определенный день в недели, то гражданин обязан выкатить мусорный бак к дорожке перед домом, чтобы мусорщик имел доступ для беспрепятственного его изъятия), при этом мусорные баки закрепляются за каждым домовладельцем с помощью чипирования первых и внесения в единую базу данных информации о первых и последних, что позволяет адресно воздействовать на социальную ответственность населения. Со стороны государственных органов также прилагаются значительные усилия для поддержания чистоты улиц Великобритания, выделяются бюджетные средства для централизованного сбора мусора, который в свою очередь, поддерживается самими гражданами по инициативе государства. Так, на территории страны действует сервис Love Clean Streets на платформе мобильного приложения для IOS и Android, которое позволяет своевременно информировать уполномоченные городские службы о стихийных и несанкционированных свалках, заброшенном транспорте и иных «мусорных» проблемах путем отправки пользователем фотографии соответствующего «нарушения», место которого определится автоматически и будет доступно для отслеживания о проведенных мероприятиях со стороны государственных органов на динамической карте территории.

В Нидерландах, самой зеленой стране мира, применяется метод глубокой сортировки ТКО, которая регламентирована нормативно-правовой базой муниципалитетов и подкрепляется большими штрафами за нарушение правил сортировки. Например, используются баки разного цвета, установленные повсеместно на улицах, пакеты разных цветов и стикеров (которые выносятся на улицу и вывозятся мусоросборщиками), бесплатный вывоз крупногабаритного или строительного мусора по заявке в уполномоченные органы местного самоуправления, отводятся специальные места для сбора негабаритного мусора с последующим вывозом в установленный день недели, установлены специальные контейнеры для отдельного сбора лампочек и батареек, также в магазинах есть услуга бесплатного забора старой бытовой техники при покупке новой, установлены в магазинах специальные автоматы для сбора больших пластиковых и стеклянных бутылок из-под напитков, в стоимость которых включен возвращаемый в случае возврата тары в магазин депозит и др. Созданная система глубокой сортировки мусора на послепотребительском этапе самим населением позволило достичь 60-процентного показателя по сортированным отходам от их общего объема, а в последующем должна привести к экономике замкнутого цикла и безотходному обществу.

Политики законодательной регламентации социальной ответственности в отношении глубокой сортировки ТКО придерживается и одна из стран ЕС, где обращение с ТКО регламентируется директивами Союза, Германия, в которой законодательная инициатива по данному вопросу начала свою реализацию еще в 1974 г. с появлением первых контейнеров для сортировки мусора. Далее последовали: многокамерная система для сбора мусора (1978 г.), биоконтейнеры (1983 г.), раздельный сбор холодильников (1985 г.), закон о вторичном использовании отходов и об их раздельном содержании (1986 г.), положение об упаковке и дуальной системе (1991 г.) [3]. Таким образом, на сегодняшний день поэтапное формирование социальной ответственности населения привело к созданию эффективной системы обращения с отходами, в которой максимально задействованы все участники: население, сортирующие отходы, органы местного самоуправления, складирующие отсортированные отходы, производители, перерабатывающие их для вторичного использования, федеральные органы власти, выделяющие дотации (в том числе на научные исследования в целях создания прогрессивных методов переработки отходов), предоставляющие целевые займы и льготное налогообложение для мусоперерабатывающих компаний. Немаловажную роль играет методы социальной рекламы, которые представлены в форме пропаганды экологии, информирования населения о «правильном» потреблении, образовательных программ. Таким образом, социальная ответственность не только закрепляется на законодательном уровне, но и воспитывается у подрастающего поколения, начиная с детских дошкольных учреждений, где проводятся на регулярной основе занятия по «правильному» потреблению и экологии.

На основе значительных штрафных санкций за нарушения в области обращения с отходами для населения построена и государственная политика США. Одновременно государство пытается проводить мероприятия по просвещению населения основам «правильного» потребления и сортировки отходов, а также создавать условия для этого, проводя «дни измельчения» в США, когда местные мусоросборщики собирают бытовую технику, мебель и другой негабаритный мусор, отмечая День переработки мусора с 1997 г., когда Агентство по охране окружающей среды обнародует новые законы и награждает «отличников» в переработке отходов. Кроме того, идет активная просветительская деятельность и взаимодействие с молодежью путем устройства соревнований в школах по сбору макулатуры и пластиковой тары, включения в образовательную программу средних и старших классов обязательных часов волонтерства, включающих мероприятия по уборке улиц и парков.

Финансовые методы формирования социальной ответственности не заканчиваются штрафами и льготами, усилия государства направлены и на создание условий для роста благосостояния работников сферы обращения с отходами, прежде всего тех, кто непосредственно взаимодействует с населением (мусоросборщики, сортировщики), в том числе разъясняя правила сортировки отходов и прививая своим примером принципы «правильного» потребления. Так, например в Турции мусорщики имеют статус государственных служащих и хорошую заработную плату, в Китае работники данной профессии являются очень уважаемыми среди населения (они проводят разъяснительную работу среди населения, а также оказывают консультационные услуги при непосредственной сортировке ТКО при вызове гражданином).

Если говорить о Китае, то данная страна является одной из самых густонаселенных стран мира, при росте благосостояния населения которой происходит ежегодный значительный прирост ТКО. Кроме того, следует отметить, что здесь проживает население с высоким уровнем социальной ответственности, которая формировалась не одно столетие. Поэтому акцент государственной политики в сфере обращения с отходами сделан на сознательность и исполнительность населения требований властей и законов.

Государственную политику Китая в области обращения с отходами можно охарактеризовать как поэтапную, долгосрочную, направленную на будущие результаты, а также учитывающую особенности менталитета и состав населения. Прежде всего, это касается таких факторов как: низкий уровень образования значительной доли населения страны, особенно в сельских ее районах, который не позволяет в короткий срок обучить «правильному» потреблению и сортировке ТКО; низкие уровень доходов и социальное положение многочисленной доли населения, проживающей в сельской местности, которые являются источником формирования стихийных свалок-навалок; постоянно растущее городское население и их уровень благосостояния, которые начинают больше потреблять и производить ТКО, в том числе в виде пластика, электроники.

Вместе с тем, сдержанность и понимание органов государственной власти в вопросах привлечения к ответственности населения за нарушение экологического законодательства действуют наряду с наглядностью результативности его соблюдения. Так, для демонстрации эффекта от раздельной сортировки пищевых отходов во многих дворах крупных городов установлены специальные агрегаты быстрой (в течение суток) переработки пищевых отходов в экологически чистый компост, который используется местными дворниками для удобрения зеленых насаждений во дворах.

Также используются поощрительные методы в целях увеличения масштабов глубокой сортировки ТКО, например в метро установлены автоматы, принимающие пластиковые бутылки и выдающие денежное вознаграждение в размере 0,1–0,5 юаня, которые могут быть использованы для оплаты билета метро. В целом, государственная политика обращения с отходами в Китае основывается на принципе «мусор — это не отходы, а неэффективно используемый ресурс», что, в конечном счете, является основой для повышения эффективности переработки ТКО для получения экономической выгоды для страны.

Государственная политика в сфере обращения с ТКО получила просторечное название «мусорной реформы», начало которой было положено Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 31.12.2017 г. № 503-ФЗ на законодательном уровне, а фактически — в 2019 г., когда вступили в силу положения, изменяющие порядок обращения с ТКО [4]. Стоит отметить несколько важных факторов, которые не позволяют и на сегодняшний день де-факто, а не де-юре реализовать регламентированную систему обращения с ТКО, что, в принципе, является и препятствием для «построенного» правового государства и гражданского общества в России, а именно:

— значительная территория страны при малой заселенности, что не позволяет не только осуществить должный контроль за уровнем социальной ответственности каждого гражданина, но и требует значительных финансовых затрат для создания инфраструктуры «правильного» потребления, переработки, утилизации ТКО, а также инфраструктуры контроля реализации мероприятий;

— низкая исполнительная дисциплина органов государственной власти и местного самоуправления, что не дает наладить эффективное взаимодействие с населением по вопросам обращения с ТКО, в том числе по причине должной реакции со стороны уполномоченных органов по заявлениям населения;

— низкий уровень эффективности работы управляющих компаний по уборке территорий, входящих в их зону обслуживания, а также региональных операторов;

— отсутствие налаженной просветительской работы с детьми и молодежью по вопросам экологии, раздельного сбора и сортировки мусора, а также со взрослым населением по вопросам сбора крупногабаритного, негабаритного и строительного мусора;

— отсутствие инфраструктуры для мероприятий в рамках «правильного» потребления (население и радо бы сортировать мусор «как положено», но просто некуда);

— отсутствие мусороперерабатывающих предприятий и, в целом, отсутствие реализации «мусорной» бизнес-идеи, которая приносит хороший доход и существует уже во многих странах как «мусорный бизнес»;

— отношение населения к работникам сферы обращения с ТКО (мусорщикам, работникам мусороперерабатывающих предприятий, сортировщикам мусора и др.) как к людям с низким социальным статусом, что не дает эффективного взаимодействия между ними и населением (чаще всего, люди стараются избегать даже самого общения, не говоря уже о консультировании и информировании населения через работников сферы обращения с ТКО).

Данные факторы совместно с менталитетом русского народа требуют значительного времени для формирования социальной ответственности населения, в том числе в сфере «правильного» потребления. На сегодняшний день российская практика санкционных методов (штрафы за нарушение экологического законодательства) формирования социальной ответственности является абсолютно нерезультативной.

Без осознанного выбора каждого жителя страны предпринимать ежедневные усилия для создания и сохранения чистоты вокруг себя невозможно решить проблему «чистоты страны» только руками органов власти и директивными методами воздействия (например, штрафами). Экологическая культура должна внедряться постепенно, начиная с уровня дошкольных образовательных учреждений, используя при этом игровые формы, а также через просветительскую работу с населением в рамках продвижения бренда чистоты (социальная реклама, брошюры и баннеры в местах массового скопления людей с информацией о проводимых «акциях чистоты», местах установки контейнеров для раздельного сбора ТКО, системе талонов на свободный доступ на полигоны и др.). Формирование массового сознания правильности соблюдения экологической культуры является решающим фактором в построении эффективной системы обращения с ТКО.

На основании вышеизложенного, думается, что России, население которой не готово к «правильному» потреблению и органы государственной власти не готовы к жесткой исполнительской дисциплине и эффективному взаимодействию с населением, следует перенять практику в сфере обращения с ТКО у Китая, планомерно воспитывая поколение «правильного» потребления и одновременно создавая необходимую для этого инфраструктуру в масштабах страны.

Литература:

1. Сортируй, а то проиграешь: чем богаче страна, тем совершеннее в ней система переработки мусора. Еженедельный научный журнал Профиль. 2022 URL: https://profile.ru/economy/sortiruj-a-to-proigraesh-chem-bogache-strana-tem-sovershennee-v-nej-sistema-pererabotki-musora-418524/, (дата обращения: 25.06.2022).
2. От отходов на улицах до глубокой сортировки: мировой опыт борьбы с мусором. Информационное агентство России «ТАСС». 2022 URL: https://tass.ru/spec/mirovoi_musor, (дата обращения: 25.06.2022).
3. Актуальные вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами. Фонд «Институт экономики города». Москва. 2019 URL: https://urbaneconomics.ru/sites/default/files/aktulnye_voprosy_obrashcheniya_s_tko.pdf, (дата обращения: 25.06.2022).
4. О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 31 дек. 2017 г. № 503-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201712310021, (дата обращения: 25.06.2022).