Управление нефтегазовыми доходами как направление антициклической бюджетной политики России



Бюджетная политика России постоянно находится в центре внимания, что обусловлено как ведущим положением, занимаемым ею среди основных направлений государственной политики, так и критикой, которой она регулярно подвергается со стороны политических сил, общественных движений, научного сообщества, средств массовой информации. Бюджетная политика, как важнейшая составляющая экономической политики современного государства, должна обеспечивать наполнение и эффективное использование государственных фондов денежных средств.

Проблема формирования в России такой бюджетной политики, которая смогла бы обеспечить стабильное наполнение доходной части государственного бюджета в условиях геополитической и макроэкономической напряженности, является важнейшей для современной экономической науки, поэтому исследования в данном направлении являются достаточно актуальными.

Цель настоящей работы — исследование антициклических свойств бюджетной политики России в сфере формирования доходов федерального бюджета в условиях экономического спада.

В рыночной экономике государственному бюджету присущи важнейшие макроэкономические функции: создание общественных благ, создание материальной основы для государственного управления, обеспечение роста благосостояния населения. Однако выполнение этих функций в современных условиях экономического спада для правительства весьма затруднительно, поскольку наблюдается существенная нехватка денежных средств в государственном бюджете.

Рассмотрим, каким образом с помощью бюджетной политики происходит сопоставление динамики основных показателей экономики с показателями доходов государственного бюджета в целях реагирования на циклы экономического развития. Для этого используем статистическую информацию, опубликованную на официальных сайтах Федеральной службы государственной статистики [1] Министерства финансов РФ [2;3], Министерства экономического развития РФ [4].

Циклический характер экономического развития России выражается в значениях валового внутреннего продукта (ВВП), инвестиций в основной капитал, среднегодовых цен на нефть, а также в динамике индексов физического объема ВВП и инвестиций в основной капитал в 2008–2016 годах (таблица 1).

Таблица 1

ВВП, инвестиции восновной капитал, цены на нефть в 2008–2016гг.

Показатель	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016 (оценка)
1. ВВП, млрд руб.	41276,8	38807,2	46308,5	55967,2	62176,5	66190,1	71406,4	80804,3	85880,6
2. Инвестиции в основной капитал, млрд руб.	8781,6	7976,0	9152,1	11035,7	12586,1	13450,2	13902,6	13897,2	15161*
3. Средняя цена на нефть марки «Юралс», долл. США / баррель за год	94,8	60,4	78,2	109,3	110,5	107,9	97,6	51,2	41
Индекс физического объема, впроцентах кпредыдущему году
4. ВВП, %	105,2	92,2	104,5	104,3	103,4	101,3	100,6	96,3	99,8
5. Инвестиции в основной капитал, %	109,5	86,5	106,3	110,8	106,8	100,8	98,5	89,9	96,3*

*Прогноз [4].

Мировой экономический кризис 2008–2009 года привел к резкому снижению темпов экономического развития России и обвалу ВВП от 105, 2 до 92,2 %, а инвестиций в основной капитал от 109,5 до 86,5 %. Последующее восстановление экономики в 2010 году привело к росту ВВП до 104,5 %, а инвестиций до 106,3 %. Однако в дальнейшем сохранить положительную динамику экономического развития России не удалось, темпы роста ВВП стали замедляться: 104,3 % в 2011 году, 103,4 % в 2012 году, 101,3 % в 2013 году, 100,6 % в 2014 году, 96,3 % в 2015 году. Темпы роста инвестиций в основной капитал также снижались: 106,8 % в 2012 году, 100,8 % в 2013 году, 98,5 % в 2014 году, 89,9 % в 2015 году. По предварительной оценке снижение показателей продолжилось и в 2016 году.

Темпы прироста ВВП и инвестиций в основной капитал (рисунок 1) более наглядно отражают особенности кризисных явлений в российской экономике: обвал экономических показателей в 2009 году и постепенное их ухудшение с 2011 года по 2016 год.

Основной причиной падения ВВП России, как экспортера нефтегазовых ресурсов, является снижение мировых цен на нефть, например, в 2009 году при цене 60,4 долларов за баррель индекс физического объема ВВП составил 92,2 %, в 2015 году при цене 51,2 долларов за баррель индекс физического объема ВВП составил 96,3 %. Можно ожидать, что в 2017 году при запланированной цене нефти 40 долларов за баррель индекс физического объема ВВП будет иметь отрицательную динамику.

Рис. 1. Темпы прироста ВВП и инвестиций в основной капитал

Тенденции в ухудшении основных показателей экономического развития прослеживаются также в динамике доходов федерального бюджета (таблица 2).

Таблица 2

Доходы федерального бюджета в 2010–2016гг.

Показатель	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
1. Доходы федерального бюджета, млрд руб.	8305,4	11367,7	12855,5	13019,9	14496,9	13655,7	13 368,6
2. Доходы федерального бюджета, в % к ВВП	17,9	20,3	20,7	19,7	20,3	17,0	16,1
3. Доходы федерального бюджета, в % к предыдущему году (в реальном выражении)	104,0	129,0	106,1	95,1	99,9	83,4	92,9
4. Нефтегазовые доходы, млрд руб.	3830,7	5641,8	6453,2	6534	7433,8	5862,7	4 777,5
5. Ненефтегазовые доходы, млрд руб.	4474,7	5725,9	6402,4	6485,9	7063,1	7793,0	8591,1
6. Удельный вес нефтегазовых доходов, %	46,1	49,6	50,2	50,2	51,3	42,9	35,7
7. Удельный вес ненефтегазовых доходов, %	53,9	50,4	49,8	49,8	48,7	57,1	64,3

Доля доходов федерального бюджета относительно ВВП находилась на стабильном уровне (около 20 % ВВП) в период 2011–2014 годы. Резкое снижение показателя произошло в 2015 и 2016 годах. При этом наблюдается снижение темпов роста доходов с 2012 года, переходящее в спад в 2013 (95,1 %), 2015 (83,4 %) и 2016 (92,9 %) годах.

Для оценки сырьевой зависимости доходы федерального бюджета подразделяют на две составляющие: нефтегазовые и ненефтегазовые (Бюджетный кодекс, статья 96.6) [5]. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых (нефти и газа) и доходы от вывозных таможенных пошлин на нефть и газ.

Удельный вес нефтегазовых доходов в бюджете составляет существенную величину, при этом следует отметить увеличение веса с 46,1 % до 51,3 % в период 2010–2014 годы, а затем его снижение, связанное с обвалом цен на нефтегазовые ресурсы, что только подтверждает существенную зависимость бюджета от состояния мировых цен на нефть и газ.

Таким образом, в динамике объемов ВВП и доходов федерального бюджета прослеживаются общие циклические тенденции, отражающие увеличение зависимости бюджета от мировой экономической конъюнктуры на нефтегазовые ресурсы, что указывает на объективную необходимость в применении антициклических мер при реализации бюджетной политики.

Как известно, основной целью антициклического регулирования экономики является достижение стабильного, сбалансированного, равнораспределенного по волне цикла и негалопирующего темпа экономического роста (снижения). При этом в фазе экономического спада необходимо стимулировать деловую активность, а в фазе экономического подъема сдерживать. Антициклическая бюджетная политика, соответственно, должна быть направлена на снижении объема расходов за счет сбережения части нефтегазовых сверхдоходов в специально образованных фондах при благоприятной внешней конъюнктуре и их использовании при возникновении дефицита бюджета в случае неблагоприятной конъюнктуры.

В России использовалось несколько подходов к управлению нефтегазовыми доходами.

Первый подход заключался в направлении дополнительных нефтегазовых доходов на покрытие государственного внешнего долга и реализовывался в 2000–2008 годах. При этом величину государственного долга удалось снизить со 161 млрд долл. в 2000 году до 41 млрд долл. в 2008 году.

Второй подход заключался в создании специальных накопительных нефтегазовых фондов: Стабилизационного фонда, Резервного фонда, Фонда национального благосостояния (Бюджетный кодекс, статьи 96.9 и 96.10) [5], объемы средств которых приведены в таблице 3. Суммируя объемы накопительных нефтегазовых фондов можно получить величину средств, выводимых из расходной части годового бюджета с целью их использования на сглаживание последствий экономических кризисов в будущем.

Таблица 3

Нефтегазовые фонды России в 2008–2017гг.

Показатель	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
1. Объем средств Стабилизационного фонда (на начало года), млрд руб.	3849,1
Объем средств Резервного фонда (на начало года), млрд.руб	3057,9	4027,6	1830,5	775,2	811,5	1885,7	2859,7	4 945,5	3640,6	972,1
2. Объем средств Фонда национального благосостояния (на начало года), млрд руб.	783,3	2584,5	2769,0	2695,5	2794,4	2690,6	2900,6	4 388,1	5 227,2	4359,2
3. Общий объем средств нефтегазовых фондов (на начало года), млрд руб.	3849,1	6612,1	4599,5	3740,7	3605,9	4576,3	5760,3	9333,6	8867,8	5331,3
4. Общий объем средств нефтегазовых фондов (на начало года), в % к ВВП предыдущего года	-	16,0	11,9	8,1	6,4	7,4	8,7	13,1	11,0	6,4

Таблица составлена авторами на основе данных [1–3].

Стабилизационный фонд был создан 1 января 2004 года и ликвидирован 1 февраля 2008 года. Далее на его основе были созданы два новых: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Наиболее значительными накопления фондов были на начало 2015 года: объем средств Резервного фонда — 4945,5 млрд руб., Фонда национального благосостояния — 4388,1млрд руб. При этом общий объем средств нефтегазовых фондов составлял 13,1 в % к ВВП. Однако на начало 2017 года объем средств Резервного фонда уменьшился относительно 2015 года в 5 раз, а Фонда национального благосостояния изменился незначительно. Соответственно общий объем средств нефтегазовых фондов существенно уменьшился и составил 6,4 в % к ВВП.

Резервный фонд выполнил свою основную задачу — сгладил кризисные явления в национальной экономике, покрыв дефицит федерального бюджета в 2015 и 2016 годах. При его полном исчерпании в 2018 году, правительство будет испытывать очевидные трудности в реализации антициклической бюджетной политики. Очевидно, что назрела необходимость в разработке новых направлений бюджетной политики для стабилизации доходной части федерального бюджета в условиях затяжного экономического кризиса.

Динамика доходов бюджета в целом, нефтегазовых доходов бюджета, накопительных нефтегазовых фондов в % к ВВП приведена на рисунке 2.

Рис. 2. Доходы федерального бюджета, нефтегазовые доходы федерального бюджета, накопительные нефтегазовые фонды в % к ВВП

Третий подход заключался в использовании фиксированной величины нефтегазовых расходов (нефтегазового трансферта) независимо от величины текущих соответствующих доходов. Такой подход предполагал поддержание стабильного отношения ненефтегазового дефицита (разности между расходами и доходами за исключением нефтегазовых) к ВВП и позволял не только защищать экономику от краткосрочных колебаний цен на нефть и газ, но и равномерно использовать доходы от невоспроизводимых природных ресурсов.

Сокращение величины ненефтегазового дефицита с 12,2 % в 2010 году до 9,3 % в 2011 году в последующие годы сохранить не удалось, в 2013 и 2014 годах дефицит составлял 10,4 %, в 2014 году 10,9 %, в 2015 году 10,6 % относительно ВВП.

Все три подхода к управлению нефтегазовыми доходами государственного бюджета можно отнести к основным реализованным направлениям антициклической бюджетной политики в России.

На антицикличность российской государственной политики указывали А. Кудрин и Е. Гурвич: «Фактически правительство проводило контрциклическую политику, сглаживая влияние колебаний внешней конъюнктуры на российскую экономику. Проводившееся правительством за счет нефтяных доходов сокращение внешнего долга, как и создание Стабилизационного фонда, а затем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, уменьшали все виды макроэкономических рисков, обеспечивали повышение суверенных и корпоративных кредитных рейтингов и снижение стоимости заимствований для всех категорий российских заемщиков, тем самым дополнительно стимулируя рост» [6].

Период 2015–2016 годов — «дно» затянувшегося экономического кризиса — поставил перед государством сложные экономические задачи, которые нашли свое отражение в Федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов [3]. Так запланировано дальнейшее снижение доходов бюджета относительно ВВП из-за снижения нефтегазовых доходов при предполагаемой средней цене нефти 40 долларов США за баррель.

В настоящее время приоритетом бюджетной политики является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы России, и особенно федерального бюджета, важнейшим инструментом устойчивости которого является применение «бюджетных правил». Бюджетные правила позволяют снизить зависимость объема расходных обязательств от изменения мировых цен на энергоресурсы, а также ограничить возможность принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных финансовыми ресурсами, в том числе в случае изменения внешнеэкономической конъюнктуры.

В текущий период экономической и геополитической нестабильности и продолжающихся экономических санкций против России антициклическая бюджетная политика государства в целом поддерживается, однако ее узкая финансовая направленность, заключающаяся, в основном, в управлении накопительными нефтегазовыми фондами, постоянно подвергается острой критике [7–10].

Так К. Хубиев пишет: «В российском экономическом цикле нарушена одна из важнейших закономерностей, характерных для циклов, имеющих экономическую природу: в фазе оживления и подъема происходит массовое обновление основного капитала на новой технологической основе. В этом состоит главный позитивный результат цикла. Российский цикл расходится с этой закономерностью. На большой трансформационный цикл национальной экономики наслоились кризисы 1998 г., а затем 2008 г. Ни сам большой цикл, ни монтировавшиеся в него кризисы 1998 г. 2008 г. не дали импульса к технологическому прогрессу и массовому обновлению основного капитала» [7]. Далее К. Хубиев говорит о необходимости усиления роли государства в развитии экономики, предлагая стратегию «модернизации сверху», суть которой заключается в развертывании новой индустриализации России за счет государственного бюджета или государственно-частного партнерства.

Об объективной необходимости новой индустриализации говорится в статье А. Селезнева: «В связи с преобладанием в федеральном бюджете доходов от нефтегазовой отрасли значительная часть Бюджетного кодекса РФ посвящена проблематике резервирования и использования рентных доходов, направляемых в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Выведенные за пределы бюджета средства не инвестируются в развитие национальной экономики, а используются для вложения в зарубежные финансовые активы. Думается, такая бюджетная политика закрепляет деиндустриализацию народного хозяйства, ведет к нарастанию инфраструктурных ограничений и мешает преодолению технологического отставания, недопустимого в 21 веке» [8].

Такой же позиции придерживается С. Губанов, который обращает внимание на затяжной системный сбой экспортно-сырьевой модели российской экономики [9].

По мнению С. Глазьева и Г. Фетисова, главной причиной хронической нехватки средств для целей индустриального развития является ориентация финансовой политики на имеющиеся возможности государственного бюджета, которые не позволяют одновременно решать задачи поддержания текущей социально-экономической стабильности и структурно-технологической модернизации [10].

Таким образом, позиция этих ученых экономистов состоит в том, что российской экономике необходима модернизация народного хозяйства для преодоления технологического отставания от экономически развитых стран и бюджетная политика должна быть нацелена именно на эту модернизацию. Однако современная бюджетная политика не в состоянии, на наш взгляд, заниматься этими вопросами, поскольку направлена на сглаживание последствий продолжительного экономического кризиса.

В целях преодоления сырьевой зависимости экономики и бюджета России правительству необходимо разработать долгосрочную стратегию экономического роста с детальной проработкой ее ведущих направлений, механизмов реализации, экономических участников, временных этапов, источников финансирования.

Текущее кризисное состояние федерального бюджета, продолжающиеся экономические санкции, неблагоприятные прогнозы по экономической конъюнктуре на 2017–2019 годы не позволят использовать государственные средства для модернизации экономики, поэтому необходимо привлечь другие источники финансирования, которыми могут быть, например, специальные банковские кредиты для реального сектора экономики с государственным субсидированием выплат по процентным ставкам.

В антициклической бюджетной политике, соответственно, должны быть изменены приоритеты. Нефтегазовые накопительные фонды должны быть направлены на развитие ведущих конкурентоспособных отраслей. Поскольку эти фонды формируются за счет реализации невосполнимых природных ресурсов России, решение по их использованию должно быть принято путем широкого общественного обсуждения.

На основании анализа основных показателей развития российской экономики и доходов федерального бюджета можно сформулировать следующие выводы. Современная бюджетная политика России, как экспортера нефтегазовых ресурсов, существенно зависит от нефтегазовой конъюнктуры, поскольку основная часть доходов федерального бюджета — это доходы, поступающие от сырьевого нефтегазового сектора экономики.

Основные антициклические направления современной бюджетной политики России заключаются в создании в экономически благоприятные годы и использовании в годы экономических кризисов специальных накопительных нефтегазовых бюджетных фондов. Прогнозы федерального бюджета на 2017–2019 гг. отражают процессы продолжения экономического кризиса, а также сохранение зависимости бюджетной политики от нефтегазовой конъюнктуры. Ненефтегазовый дефицит бюджета может остаться на уровне 10 % к ВВП.

С целью снижения зависимости от нефтегазовой конъюнктуры необходимо снижать величины ненефтегазового дефицита российского бюджета, что можно осуществить только путем развития реального ненефтегазового сектора экономики, налоги от которого смогут стабильно пополнять федеральный бюджет.

Литература:

1. Статистический сборник «Национальные счета России в 2007–2014 гг»., 2015 г. [Электронный ресурс] / Федеральная служба государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/, свободный (дата обращения: 16.12.2016)
2. Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2014 год. Москва, 2015. [Электронный ресурс] / Министерство финансов Российской Федерации. Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/, свободный (дата обращения: 16.12.2016)
3. Федеральный закон от 19.12.2016 N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» [Электронный ресурс], Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_209150/, свободный (дата обращения: 10.02.2017)
4. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. Москва, 2016. [Электронный ресурс] / Министерство экономического развития Российской Федерации. Режим доступа: http://economy.gov.ru/, свободный (дата обращения: 16.02.2017)
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016). [Электронный ресурс], Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный (дата обращения: 10.02.2017)
6. Кудрин, А. Л. Новая модель роста для российской экономики / А. Л. Кудрин, Е. Т. Гурвич // Вопросы экономики. — 2014. — № 12. — С. 4–36.
7. Хубиев, К. А. Неоиндустриальная модернизация и альтернативные подходы к ней / К. А. Хубиев // Экономист. — 2013. — № 4. — С. 27–32.
8. Губанов С. С. Об экономической модели и долгосрочной стратегии новой индустриализации России / С. С. Губанов // Экономист. — 2016. — № 2. С. — 3–10.
9. Селезнёв, А. З. Ресурсное обеспечение неоиндустриальной модели развития / А. З. Селезнев // Экономист. — 2013. — № 2. С. — 3–15.
10. Глазьев, С. Ю. О стратегии устойчивого развития экономики России / С. Ю. Глазьев, Г. Г. Фетисов // Экономист. — 2013. — № 1. — С. 3–13.