Реализация принципа обеспечения конкуренции при осуществлении закупок: научно-практический аспект



Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок [1].

Реализация принципа обеспечения конкуренции проявляется в правильном применении законодательства о контрактной системе в точном соответствии с принципами, которые содержатся в статьях 6–12 Закона о контрактной системе. Указанные принципы, содержащиеся в Законе о контрактной системе, представляются первоочередными при возникновении трудных и неоднозначных вопросов в правоприменительной практике антимонопольных органов. В этой связи, любое недооценивание указанных принципов способно привести к ошибкам в правоприменительной деятельности. «Красной нитью» проходит через весь Закон о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции между участниками закупок. Указанный принцип также возможно встретить в многочисленных ссылках при анализе судебной практики и практики территориальных антимонопольных органов.

Одно и тоже действие заказчика, например объединение в одном лоте товаров, работ, услуг, которое ограничивает число участников закупок, может являться нарушением как антимонопольного законодательства, так и Закона о контрактной системе (в частности ст. 33). Включение данного положения в Закон о контрактной системе в качестве принципа указывает на обеспечение законодателем баланса интересов между заказчиком и участником. Причиной этого является то обстоятельство, что любое осуществление закупки, кроме цели обеспечения государственных и муниципальных нужд, является одной из форм инвестирования государства в отдельные сектора экономики [2, С. 51]

Конкуренция — это главный механизм современного рынка. Создание конкурентной среды — важнейшее условие функционирования рыночной экономики, обеспечения свободы экономической деятельности. И как следствие реализация положений статьи 8 Конституции РФ 1993 года. В начале 90-х годов Россия взяла твердый курс на построение рыночного хозяйства, отказ от государственной монополии и развитие конкуренции. Однако в течение последних 10 лет Россия сталкивалась и продолжает сталкиваться с серьезными проблемами в создании конкурентной среды в сфере закупок.

Определенный научный интерес представляет мнение Ф. С. Бутова и С. В. Бутовой которые раскрывают содержания принципа обеспечения конкуренции со следующей позиции: «под состязательностью понимается способность продавцов и покупателей, преодолевая сопротивление контрагентов, влиять на условия обмена, значимые для получения выгоды. Наличие у сторон возможности воздействовать на уровень цен (цена контракта формируется в результате конкурсных процедур) и другие условия обмена, включая количество и качество товаров, способы их поставки, наличие сопутствующих услуг» [3, С. 33].

Также интересным представляется взгляд на проблему низкой конкуренции в сфере закупок, предложенный Е. А. Подколзиной и А. А. Бальсевич которые отмечают следующее: «спецификация закупки и особенности рынка могут ограничивать конкуренцию на торгах и приводить к росту относительных цен государственных контрактов. Это означает, что контроль за потенциальными ограничениями конкуренции, особенно в ситуации, когда конкуренция и так не является высокой, с одной стороны, и меры по стимулированию к участию в государственных закупках, с другой стороны, при прочих равных, могут привести к повышению эффективности закупок товаров стандартного качества» [4, С. 563].

В соответствии с ч. 4 ст. 24 Закона о контрактной системе под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

В соответствии с ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно процедуре проведения открытого аукциона в электронной форме, любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя может принять участие в закупке на право заключения государственного контракта, при соблюдении требований к участникам.

Таким образом, все участники аукционов в электронной форме и открытых конкурсов, признанные соответствующими требованиям к участникам аукциона, которые предусмотрены аукционной (конкурсной) документацией, являются потенциальными поставщиками (продавцами) предмета закупки в рамках каждого из рассматриваемых аукционов, то есть все участники являются между собой конкурентами при участии в торгах на право заключения государственного контракта.

Участник электронного аукциона, который предложил наиболее низкую цену контракта, и заявка на участие в таком аукционе которого соответствует требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, становится победителем торгов и с ним заключается государственный контракт.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Закона о контрактной системе — закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее — закупка) — совокупность действий, осуществляемых в установленном законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств, сторонами контракта.

При исследовании состояния конкуренции при проведении открытых конкурсов и электронных аукционов в практике территориальных антимонопольных органов как правило берется во внимание временной интервал исследования конкуренции на открытых конкурсах и электронных аукционах на оказание услуг, связанных с использованием вычислительной техники и информационных технологий, который определяется периодом с момента опубликования извещения о проведении электронного аукциона до момента исполнения обязательств сторонами контракта.

Объект закупки определяется исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13 Закона о контрактной системе требований к закупаемому заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены контракта, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах осуществляется с учетом требований, который установлены Законом о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона о контрактной системе участник закупки — любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (оффшорные зоны) в отношении юридических лиц (далее — оффшорная компания), или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Согласно пункту 7 статьи 3 Закона о контрактной системе заказчик — государственный или муниципальный заказчик в соответствии с частью 1 статьи 15 Закон о контрактной системе — бюджетное учреждение, осуществляющее закупки.

Все участники признанные соответствующими требованиям к участникам аукциона, предусмотренным аукционной документацией, являются потенциальными поставщиками (продавцами) предмета закупки в рамках каждого из аукционов, то есть все участники являются между собой конкурентами на право заключения государственного (муниципального) контракта.

Состав участников открытых конкурсов и электронных аукционов определен, как состав хозяйствующих субъектов, которые принимали участие в электронных аукционах, не отозвали свои заявки, и чьи заявки не были отклонены по первым частям.

Согласно подпункту «а» пункта 2 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать наименование страны происхождения товара (в случае установления заказчиком в извещении о проведении электронного аукциона, документации об электронном аукционе условий, запретов, ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального закона).

При этом в судебной практике относительно места происхождения товаров, которые могут стать предметом поставки в рамках заключенного государственного или муниципального контракта по результатам проведения закупки, отмечается, что одной из основных целей Закона о контрактной системе является создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, основанной на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Ограничения, связанные с определением места происхождения товаров, работ, услуг, предусмотрены Законом о контрактной системе исключительно с целью установления запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств [5].

Таким образом, обязанность по указанию участниками закупки места происхождения товара напрямую связана с реализацией принципа обеспечения конкуренции при проведении закупочной деятельности, а также необходимости инвестирования выделяемых из соответствующих бюджетов денежных средств на поддержку отечественных товаропроизводителей.

Кроме того, в «Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) указывается, чтовцелях развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений Законом о контрактной системе установлены особенности заключения, изменения, расторжения государственных (муниципальных) контрактов, их исполнения и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение, но не содержится исчерпывающего регулирования гражданско-правовых отношений, возникающих в связи с государственным (муниципальным) контрактом [6].

Интересным по данному вопросу, по мнению автора настоящей статьи, представляется мнение А. Д. Кравцова, который указывает следующее: «конкурентоспособность экономики и отечественной продукции во многом определяется степенью эффективности расходования материальных, трудовых и временных ресурсов; технологиями производства, определяющими в т. ч. производительность труда. При этом развитое внутреннее производство обеспечивает уровень конкуренции, не сопоставимый с тем уровнем, который может дать импорт, что имеет результатом снижение цен на продукцию, а как следствие — повышение уровня жизни людей» [7, С. 117].

Реализация принципа обеспечения конкуренции в государственных и муниципальных закупках занимает на сегодняшний день приоритетное значение. Необходимость в правоприменительной деятельности указанного принципа в деятельности территориальных антимонопольных органов должна стать приоритетом при рассмотрении дел о нарушении законодательства в сфере закупок. В конечном итоге, в большинстве судебных решений, а также решений антимонопольных органов обращается внимание на соблюдение указанного принципа. В дальнейшем, решение вопроса реализации данного принципа будет поставлено в зависимость от того, насколько законодатель сделает обязательным указание той или иной информации при формировании заявок потенциальными участниками закупки. В случае если, политика государства будет ориентирована на поставку высокотехнологичной продукции (новые технологии) то соответственно, уже на законодательном уровне произойдет установление дополнительных требований к участникам закупки, что повлечет усложнение самой структуры заявки на участие в закупке. Однако на сегодняшний день, форма заявки участников закупки не претерпела каких-либо изменений.

Следует согласиться с мнением кандидата экономических наук Н. М. Гусевой, которая полагает: «Собственно говоря, цена и качество — единственные осязаемые критерии, которые сегодня внесены в контрактную систему. Безусловно, появление качественных характеристик закупаемого товара — значительный прогресс по сравнению с прошлыми временами, когда только минимизация цены решала исход конкурса» [8, С. 112].

Таким образом, соблюдение принципа обеспечения конкуренции в закупочной деятельности является необходимым условием правоприменительной деятельности не только территориальных антимонопольных органов, но также и судебных органов. Указанный принцип позволяет также ориентировать развитие национальной экономики по пути поддержки отечественных товаропроизводителей.

Литература:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ от 08.04.2013, № 14, ст. 1652; РГ № 80, 12.04.2013;
2. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»/ пред. редкол. И. Ю. Артемьев. Изд-во Статут. М. 2015.
3. Бутов Ф. С., Бутова С. В. Институциональная структура рынка государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы// Журнал «Terra Economicus». Том № 12 (№ 2) Часть 2. 2014.
4. Подколзина Е. А. Бальсевич А. А. Причины и последствия низкой конкуренции в государственных закупках России// Экономический журнал ВШЭ. М. 2014.
5. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 03.02.2015 по делу № А40–187458/14;
6. «Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 12, декабрь, 2017.
7. Кравцов А. Д. Характер, масштаб и потенциал влияния государственных закупок на экономику России// Журнал «Вопросы регулирования экономики». Том 1. № 3. 2010.
8. Гусева Н. М. Анализ состояния системы государственных закупок Российской Федерации с позиции системного подхода// Журнал «Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: гуманитарные и социальные науки. 2015.