История становления и развития местного самоуправления в Республике Узбекистан



Ключевые слова: местное самоуправление, Узбекистан, Азия, сход граждан.

Как известно с давних времен, государство не может делать шаги к демократизации общественной жизни без непосредственного участия граждан. Испокон веков гражданские права и свободы, как бы широко они не распространились после, зарождались в маленькой ячейке граждан, сплоченной возможностью самоуправления на том или ином уровне. Будь то село, район, город или целая область — простое население, не имевшее отношение к большой политике, всегда стремилось к совместному ведению дел на определенной территории или же среди конкретного класса население. Восток не был исключением.

Современная модель местного самоуправления на территории республики Узбекистан зарождалась бок о бок с процессом исламизации региона. Зороастризм, имевший подавляющее число сторонников ранее, не давал конкретных направлений развития местного самоуправления как института. В VIII век н. э. завершилось Арабское завоевание Ферганской долины[1], что положило начало полномасштабному вытеснению Зороастризма как религии, а также изменению модели управления. Еще 200 лет арабское вторжение в Среднюю Азию продвигалось на Запад, но первая купольная мусульманская мечеть была построена в городе Риштан в конце VIII века. Дальнейшее распространение арабского влияния, как и религии, было завершено к концу X века и затронуло такие значимые города Средней Азии как Ташкент, Самарканд, Бухара.

Впоследствии, на протяжении нескольких веков наблюдается демографический рост населения Ферганской долины и прилегающих западных территорий. Для сравнения, на 2017 год в Узбекистане (куда входят исследуемые регионы) насчитывается около 32,3 миллиона человек, что в полтора раза больше населения всех остальных стран Средней Азии (Таджикистан, Киргизия, Туркмения).

Экономическая сторона жизни указанных регионов получает импульс благодаря торговле в едином государстве, а после в близких мусульманских государствах, при наличии торговых путей от Южно-Китайского моря до Каспийского.

Все вышеуказанные факторы приводят к образованию новой модели местного самоуправления, построенной на более современных принципах. Управление в деревнях (кишлаках) осуществлялась сходом граждан и никогда не имела широких полномочий в связи с малочисленностью схода, поэтому для данной работы используется пример крупных городов региона.

Все крупные города подвергаются административно-территориальному разделению: образуются кварталы ремесленников, административные и гражданские районы. Вводится новое понятие «махалля»[2] — объединение жителей части города (район, квартал, улица) по общему признаку (род занятий, профессия, государственная служба), которое осуществляет управление на занимаемой территории.

Махалля ремесленников часто включала в себя крупные торговые улицы и имела название в соответствии с родом занятий: Кулолон — гончары, Заргарон — ювелиры, Чармгарон — кожевники. Торговые и административные кварталы назывались в честь достопримечательностей или архитектурных сооружений: «Пули сафед» (Белокаменный мост). Имело места наречение районов по этническому признаку: Тюрк-махалля, Таджик-махалля. В менее заселенных городах, не имевших развитой инфраструктуры, районы объединялись вокруг мечетей и имели названия религиозного строения: Махалля «Гумбаз»[3].

Следует отметить, что махалля не понятие территориальной единицы, а сообщество людей или социальная единица. Рассматривая термин с этой стороны не сложно представить, как динамично изменялись функции данного образования на протяжении столетий.

Начиная с самого появления махалли во внутригородском делении данный институт власти получал новые и новые полномочия, расширял свою внутриорганизационную структуру. Стоить отметить, что махалля как орган самоуправления не имела устава и официально не регламентировалась. Однако, привлечение населения к местному самоуправлению практически всегда было лишь вопросом времени.

Внутри каждого района действовал сход граждан, решающий все житейские вопросы самостоятельно, такие как: обустройство квартала, организация успешной торговой деятельности, вопросы культурного досуга всех жителей и т. д. Решения принимались большинством голосов жителей махалли. Такие решения не имели юридической силы вне квартала, но жителями района не оспаривались.

Вторым важным органом махалли являлся глава схода. Он выбирался стихийно и зачастую неофициально. История показывает наличие нескольких моделей главы: первая — глава выбирался сходом из числа уважаемых и зачастую старейших жителей района, своеобразный непререкаемый авторитет среди населения квартала; вторая — главой схода становился религиозный служитель мечети, идеологический лидер верующих жителей, коими были практически все. Не возбранялось наличие двух вариантов одновременно, что совершенно не мешало ведению деятельности схода. Глава схода организовывал собрания, принимал решения самостоятельно и решал спорные вопросы между жителями района.

Спустя несколько веков деятельность махалли была оценена правительством как плодотворная и к полномочиям стали без опаски добавляться те, что имели отношения ко всему городу в целом. Главы махалли представляли волю населения перед управителями городов, наместниками и эмирами. Махалля могла собирать налоги внутри своего района чтобы сгладить волнения от поборов государственных лиц, которые были совершенны не знакомы жителям. Махалля начала поддерживать порядок и безопасность на улицах самостоятельно организуя отряды добровольцев. Во время осады городов организованное сопротивление жителей районов часто становилось последней линией обороны города.

Более никаких значимых событий развитие института местного самоуправления на территории Узбекистана не происходило вплоть до середины XIX века. Новый виток развития придало колониальные походы Российской империи в Среднюю Азию. К 1839 году были подчинены Кокандское ханство (города Коканд и Ташкент), Бухарский эмират (города Бухара и Самарканд), Кокандское ханство (город Коканд и территория современного Туркменистана). Все эти земли так или иначе входят в современные границы Узбекистана и на протяжении долгих веков использовали модель самоуправления, раскрытую вначале.

С приходом Российской империи с Среднюю Азию начался период адаптации институтов местного самоуправления с новой власть, вводившей новые порядки. Стоит отметить, что колониальная политика была довольно мягкой и коренных изменений не принесла по разным причинам. В середине XVIII века имеет место переселение русского населения в Центральную Азию, что еще больше осложнило существование устоявшегося местного самоуправления, так как новые жители вели свое хозяйство самостоятельно и не зависели от махалли.

Поэтому, органы местного самоуправления Центрально азиатского региона, практически не лишенные полномочий, но наделенные новыми обязанностями, в период конца XVIII века — начала XX века представляли из себя очаги культурно-этнической опасности, что в последствии сказалось на их истории. Описанные ниже примеры это подчёркивают.

1896 год — восстание в городе Андижан. Мотивом к волнениям среди населения стали разногласия на религиозной почве, а целью ставилось восстановление независимого Кокандского ханства. Во главе восстания стоял пользовавшийся огромной популярностью местный религиозный вождь ишан Магомед-Али Халиф Мухаммед-Сабыр-оглы, который многие годы был активным деятелем местного самоуправления Андижана. Восстание провалилось за несколько дней и жестоко каралось правительством. Однако, примечательно то, что общественный деятель, уважаемый местным населением, без видимых для администрации предпосылок смог единовременно призвать к восстанию около 2000 человек проживающих в городе. Это указывает на высокое влияние общественных лидеров населения городов того времени.

1916 год стал самым тяжелым и ярким, но последним периодом в восстаниях городов Центральной Азии. На протяжении всего года вспыхивали восстания в крупных городах региона. Причиной всему послужил Указ правительства о трудовой мобилизации полумиллиона жителей для нужд армии, причем ранее население региона никогда не задействовалось для подобных целей. Вооруженные волнения начались в Самаркандской, Сырдарьинской, Ферганской, Закаспийской, Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Тургайской, Уральской областях после жесткого подавления манифестаций в Ходженте 4 июля 1916 года.

Главными особенностями череды волнений среди мирного населения были стихийность и отсутствие единого лидера. Всегда на восстание население поднималось или местным религиозным деятелем, призывавшим к газавату, или же избранным главой местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод о том, что к 1916 году местное самоуправление Средней Азии превратилось из мирного органа народовластия в очаг этнического сопротивления, что показывает гибкость института и возможность его незамедлительного приспособления к желаниям и целям населения, проживающего на его территории.

Все очаги восстания были успешно ликвидированы, но власть в России сменилась и наступила новая эпоха местного самоуправления на территории современного Узбекистана.

Советская власть не стала повторять ошибок Российской империи и лишила органы махалли каких-либо значимых полномочий. Махалля как институт превратилась в место встреч населения кварталов и городов, а избираемые главы больше не имели никакой реальной силы, тем более навсегда исчезла модель главы как религиозного лидера. На смену пришла система советов и Конституция РСФСР 1918 года закрепившая новую систему местного самоуправления.

Советская система местного самоуправления просуществовала вплоть до распада СССР, но так и не смогла уничтожить махаллю как обычай местного самоуправления на территории Узбекистана.

После приобретения независимости в 1991 году, в республике Узбекистан начался интенсивный процесс восстановления собственного исторического местного самоуправления. С самого начала существования молодая страна взяла курс на демократизацию. Этот процесс был вызван не демократическими веяниями Запада, а острой необходимостью с национальной окраской. Необходимо сказать, что, как и везде, местное самоуправление в Узбекистане повлияло на экономический рост, демографию, правопорядок и на множество других важных факторов в развития государства. Но нельзя исключать и специфические причины развития гражданского института.

Во-первых, сплочение народа в очаги управления государством требовалось для скорейшего поднятия национального духа: после развала СССР многие из людей боялись за дальнейшее будущее. Сразу за распадом огромного государства распалась и система управления во всех его осколках. Силами институтов местного самоуправления в Узбекистане получилось минимизировать последствия кратковременного перестроения функционирования республики. Люди не так сильно боялись новую власть, с которой были еще не знакомы, потому что в каждом отдельном селе, районе или городе были представители власти от народа, которых знали и уважали.

Во-вторых, молодое государство подверглось террористической экспансии. С первых же лет независимости в Узбекистане развивались террористические движения. Республика стала интересна восточным террористическим группировкам из-за своих национальных, религиозных, географических и ландшафтных особенностей. Известно о широкомасштабной вербовке населения на религиозной почве для совершения террористических действий на территории других стран. Поэтому, местное самоуправление сыграло свою роль в антитеррористической политике Узбекистана: объединяя людей в свое рода общины под руководством уважаемых граждан получилось избежать массового воздействия радикальных движений на население.

Начиная с зарождение молодой республики местное самоуправление начало стремительное развитие за долгий период застоя. Наглядно видно, что с внесением в новую конституцию политических прав в сфере местного самоуправления этот исторический и традиционный институт восточной культуры стал неотъемлемой частью жизни всего населения.

Но упоминание в конституции не стало последним шагом правительства республики Узбекистан. Напротив, на протяжении нескольких десятков лет органы местного самоуправления приобретали и приобретают стабильную правовую основу. Так выглядит правовая основа института местного самоуправления сегодня:

1) Конституция Республики Узбекистан

2) Закон «Об органах самоуправления граждан»

3) Закон «О выборах председателя (аксакала) схода граждан и его советников»

4) Иные законы, содержащие ряд полномочий органов МСУ, такие как: «О профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних», «Об ограничении распространения и употребления алкогольной и табачной продукции» и другие.

Конституция Узбекистана [1] устанавливает право народа на самоуправление, а также определяет наличие органа местного самоуправления. Так, в статье 32 (глава 8. Политические права) говорится: «Граждане Республики Узбекистан имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие осуществляется посредством самоуправления, проведения референдумов и демократического формирования государственных органов, а также развития и совершенствования общественного контроля над деятельностью государственных органов». — что показывает закрепление МСУ на конституционном уровне.

Статья 105 (глава 21. Основы государственной власти на местах) гласит: «Органами самоуправления в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов являются сходы граждан». Тем самым устанавливается главный орган самоуправления — Сход граждан.

Закон [2] «Об органах самоуправления граждан» — основной нормативно-правовой акт в Республике Узбекистан, регулирующий, как гласит статья 1, «отношения в области деятельности органов самоуправления граждан». Стоит отметить то, что закон является примером высокой юридической техники и учета демократических стандартов, так как содержит прямые указания фундаментальных основ демократии, нашедших свое воплощение в местном самоуправлении.

Закон [3] «О выборах председателя (аксакала) схода граждан и его советников» — нормативно-правовой акт, определяющий порядок избрания и нахождения на своем посту главы местного самоуправления. Интересен тот факт, что данный вопрос не был изложен в тексте предыдущего закона, что говорит о придание особой важности этому представительному органу.

Из проведенного, в данной работе, анализа прав граждан на самоуправление видно, что несмотря на свой молодой возраст Республика Узбекистан уже имеет широкую правовую базу для существования и развития местного самоуправления. Идущие в ногу со временем принципы местного самоуправления ничем во многом не уступают развитым демократиям. Правительство Республики Узбекистан делает упор на соблюдение прав человека в вопросах местного самоуправления. Это прекрасно видно при анализе предоставленных прав и свобод в данном вопросе.

Также, самоуправление в Узбекистане является начальной платформой для создания политической карьеры любого лица независимо от пола, национальности, веры или убеждений — если человек избран народом, то у государства нет инструментов воздействия на его дальнейшую деятельность. Потому, именно население является строителем демократической атмосферы в своем регионе и активно этим пользуется.

Учитывая все исследованные особенности истории органов МСУ Узбекистана, их историческое происхождение и традиционные восточные принципы, а также общеизвестную роль местного самоуправления в развитии демократии можно говорить о том, что становление МСУ в Узбекистане — это интересный пример Восточной модели в мировой истории МСУ, который заслуживает внимательного изучения.

Литература:

1. Конституция Республики Узбекистан — принята на XI сессии Верховного Совета Республики Узбекистан 14 ноября 1992 года // Газета «Народное слово», 247 номер, 15 декабря 1992 года
2. Закон Республики Узбекистан от 02.09.1993 года № 915-ХII «Об органах самоуправления граждан» (в редакции ЗРУ от 14.04.1999 года № 758-I и ЗРУ от 28.03.2013 № 350) // Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2007 г., № 9, ст. 420
3. Закон Республики Узбекистан от 29.04.2004 года № 609-II «О выборах председателя (аксакала) схода граждан и его советников» (в редакции ЗРУ № 351 от 28.04.2013) // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2004 г., № 5, ст. 78
4. Закон Республики Узбекистан от 29.09.2010 № 263 «О профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2009 г., № 10, ст. 41
5. Закон Республики Узбекистан от 05.10.2011 № 302 «Об ограничении распространения и употребления алкогольной и табачной продукции» (в редакции ЗРУ от 07.03.2012 № 65 и ЗРУ от 04.12.2012 года № 341) // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2011 г., № 10, ст. 165
6. Мусурманкулов Ф. У. Махалля — важный субъект самоуправления граждан // Молодой ученый. № 7. 2013. 351–353 с.
7. Карлайл Д., Левитин Л. Ислам Каримов — президент нового Узбекистана. // Т.:Университет, 1996., 420 с.
8. Азизхонов А. Т., Ефимова А. П. — Теория и практика строительства демократического общества в Узбекистане. / Т.:Университет,2005., 312 с.
9. Дубков В. В. «Политология». // Т. Мехнат, 2004г. 210–219 с.
10. Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан — государственный источник публикации новых нормативно-правовых актов — http://parliament.gov.uz
11. Газета “Uzbekistan Today”, государственный интернет портал политических публикаций — http://mfa.uz
12. Государственный Интернет-портал, сборник нормативно-правовых актов Республики Узбекистан — http://lex.uz

---

[1] В современности – Ферганская область республики Узбекистан, включающая множество крупных городов, имеющих возраст более 2000 лет

[2] Махалля (араб.) - смежный лагерь/привал, или городской стан

[3] Гумбаз (перс.) – купол (как описание конструкции мечети)