Правовое регулирование института самовольного строительства в российском законодательстве



Ключевые слова: самовольная постройка, земельный участок, самовольное строительство, Российская Федерация, ГК РФ, норма, недвижимое имущество, действующее законодательство, Гражданский кодекс, жилой дом, местное самоуправление

Институт самовольного строительства, закрепленный в Гражданском кодексе Российской Федерации, а именно в разделе, который касается приобретения права собственности на вещи, в статье 222, имеет глубокие исторические корни, ведущие к ещё римскому праву.

Если анализировать нормы о самовольном строительстве в России, то положения о самовольном строительстве были закреплены ещё в дореволюционном законодательстве, при этом в указанный период важное значение имела принадлежность земли определённому лицу. То есть, например, если земля принадлежала одному лицу, а строительный материал, из которого было построено незаконно возведённое самовольное строение другому лицу, то право собственности возникало у собственника земли, о чем говорил Свод законов Российской империи [1, с. 34].

Самовольная постройка являлась принадлежностью к главной вещи, которой являлась земля. Собственник земельного участка обязан был возместить лицу, которое возвело самовольную постройку на чужом земельном участке стоимость использованных материалов. Важно учитывать, что в случае отказа собственника земли от возмещения стоимости материалов собственник этих материалов был вправе отделить эти материалы от земельного участка.

Можно говорить о том, что самовольная постройка рассматривалась как некая совокупность материалов, которую в дальнейшем возможно было отделить как улучшение, за исключением случаев, когда такое отделение могло повлечь за собой ущерб назначению земельного участка. В связи с этим автор настоящей статьи полагает, что самовольная постройка в том числе с учётом анализа действующего законодательства представляет собой не самостоятельный объект недвижимого имущества и способ приобретения права собственности на вещь, а некую совокупность материалов и финансовых, трудовых вложений, позволяющих отнести результат этих вложений к недвижимости, при наличии признаков, которыми судебная практика и законодательство наделяет вещь, характеризуя ее как недвижимую. При этом такая самовольная постройка может быть отнесена как к жилым, так и нежилым зданиям, сооружениям.

Также необходимо отметить, что в истории формирования института самовольной постройки важную роль играла добросовестность застройщика, в настоящее время этот признак тоже имеет значение, например, при исчерпании застройщиком всех средств получения разрешения на строительство. Недобросовестное владение по законодательству, действовавшему до 1917года, лишало застройщика права на получение вознаграждения.

Нормы о самовольном строительстве содержались и в законодательстве, действовавшем в период существования СССР. В частности, одним из значимых актов в отношении самовольной постройки был принят в 1940 году — Постановление «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках». Указанным постановлением на застройщика, который незаконно возводил самовольное строение, возлагалась обязанность по сносу постройки. На такой снос застройщику устанавливался определенный срок, который равнялся одному месяцу. Неисполнение обязанности по сносу самовольной постройки означало переход обязанности по сносу такой постройки в отдел коммунального хозяйства. [2] Указанное постановление представляет особый интерес, в том числе для исследования текущего правового регулирования самовольной постройки, поскольку оно является действующим и подлежит применению в той части, в которой не противоречит ныне действующему законодательству о самовольном строительстве.

Формировавшееся в конце 20-го века новое гражданское законодательство не упускало из предмета своего правового регулирования самовольное строительство. Правовое регулирование статуса, режима самовольной постройки осуществлялось всегда, прежде всего, такие нормы содержались в кодифицированном гражданском законодательстве.

Так, например, Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. понимал под самовольной постройкой возведение жилого дома или дачи, либо их частей без установленного разрешения, без утверждённого проекта, либо существенными отступлениями от проекта, либо с грубым нарушением основных строительных норм и правил. При этом разрешение на строительство включало в себя несколько элементов. Во-первых, оно предполагало наличие соответствующего разрешения об отводе земельного участка, во-вторых, наличие плана по определению границы в натуре, а также иных правоустанавливающих документов на земельный участок [3].

Нормы действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ) в части самовольного строительства подвергались неоднократному изменению, однако, неизменно самовольная постройка находится в поле зрения законодателя, рассматриваясь и как способ приобретения права собственности на вещь, и как правонарушение, то есть создание этой вещи без необходимых на то разрешений, в отсутствие права на земельный участок и т. д. Двойственная природа самовольной постройки подтверждается и параллельным внесением двух законопроектов в Государственную Думу (касательно изменения редакции ст. 222 ГК РФ (законопроект получил статус закона в августе 2018 г.) и административных методов воздействия на нарушителей законодательства в сфере самовольного строительства).

Однако необходимо отметить, что ныне действующая редакция ст. 222 ГК РФ исключила из определения самовольной постройки жилой дом, и в целом понятие существенно модернизировалось, сохранив в себе ранее имевшиеся признаки, но защищая интересы застройщиков, в том числе от несовершенства существующих реестров и кадастров в отношении зон с особыми условиями использования и т. д.

Как ранее было отмечено, положения о самовольном строительстве содержатся в ГК РФ, однако, данная статья предусматривает понятие, признаки самовольной постройки, а также случаи признания права собственности на такую самовольную постройку, содержит требования, при отсутствии которых самовольная постройка подлежит сносу.

Тем не менее необходимо учитывать, что институт самовольной постройки регулируются не только нормами, установленными статьей 222-й ГК РФ, но и иными нормативными правовыми актами, в том числе нормами, которые были приняты в РСФСР. Это подтверждается следующим.

Одним из признаков самовольной постройки является создание её на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке либо разрешенное использование такого земельного участка не допускают строительство на нём данного объекта [4]. Указанный признак отсылает нас к нормам Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку именно они регулируют порядок предоставления земельного участка на том или ином праве, определяют возможность строительства конкретного объекта на земельном участке. Например, если лицу выделен земельный участок на землях сельскохозяйственного назначения или полевой земельный участок построить на нем жилой дом будет означать возведение самовольной постройки, поскольку даже при наличии оформленного в установленном порядке права на земельный участок не гарантирует возможность строительства на нем.

Также п.1 ст. 222 ГК РФ к ещё одному признаку самовольной постройки отнесено создание такого объекта без получения необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Данный же признак отсылает нас к нормам, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, где чётко прописан порядок получения необходимых согласований и разрешения для осуществления строительства [5].

Кроме того, к нормам, регулирующим самовольную постройку, можно отнести и положения Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», которым в статье 22-й установлены случаи, когда нормы о самовольном строительстве не применимы [6].

Также необходимо отметить, что действующее законодательство в части самовольного строительства устанавливает общие положения по административному порядку сноса самовольные постройки, то есть снос органами местного самоуправления. Однако действующим законом не предусмотрено чёткого алгоритма действий при обнаружении самовольной постройки. Такие алгоритмы или положения о порядке действий при выявлении самовольной постройки принимаются либо на уровне субъектов, либо на уровне муниципальных образований. Соответственно, порядок выявления и сноса самовольных построек может различаться в зависимости от субъекта или муниципального образования, что подтверждается выявленной несогласованностью в определении самовольной постройки. Полагаем, что порядок выявления и уведомления лиц, которые создали или возвели самовольные постройки должен быть единообразным на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, нормы действующего гражданского законодательства — ст. 222 ГК РФ, предусматривая порядок административного сноса, говорят лишь о возможности принятия решения о сносе самовольных построек органами местного самоуправления, в тоже время К. И. Скловский называя установленный порядок административным сносом, поднимает вопрос о его допустимости, поскольку снос — это применение насилия, а насилие не может применяться в рамках искового процесса [7, с. 29].

Описанное выше демонстрирует, что самовольная постройка многоаспектный феномен, имеющий ряд проблемных сторон, что выражается в том числе и в систематическом обновлении норм, регулирующих самовольное строительство.

Говоря о правовом регулировании самовольной постройки необходимо отметить, что несмотря на гражданско-правовую природу самовольная постройка может представлять собой результат действия норм нескольких отраслей российского законодательства, включающих в себя гражданское, земельное, от части конституционное, например, в части обеспечения права собственности определённого лица, а также результат действия норм градостроительного законодательства, в том числе различных строительных норм и правил. Подобное правовое регулирование может обеспечить соблюдение частных и публичных интересов только при слаженном взаимодействии.

Самовольная постройка как феномен, имеющий двойственную природу, регулируется не только нормами, закреплёнными в законодательстве. Важно учитывать, что на институт самовольной постройки существенное влияние оказывает судебная практика. В частности, важнейшее значение по формированию понятия самовольной постройки оказало совместное постановление Пленума Верховного суда и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации № 10/22 [8]. Указанное определение сыграло огромную роль, поскольку разъяснениями высших судебных органов в понятие самовольной постройки включены не только объекты, строительство которых завершено, но и объекты незавершенного строительства, даны разъяснения в части получения разрешения на строительство и т. д.

Важно учитывать, что на протяжении многолетнего периода эволюции института самовольной постройки из понятия самовольной постройки была исключена формулировка «жилой дом», также редакция статьи о самовольной постройке исключила упоминание о том, что самовольная постройка — это недвижимое имущество. В отношении данных новшеств А. Г. Григорьева считает, что неопределённость в вопросе об отнесении самовольной постройки к недвижимому имуществу противоречит сложившейся судебной практики, которые свидетельствуют о том, что судебными органами самовольной постройкой не признается объект, который не отвечает признакам недвижимого имущества [9].

О. В. Горшкова отмечает, что действующее правовое регулирование отношений самовольной постройки является продолжением всех традиций и норм, которые берут свое начало ещё из римского права, а в дальнейшем были пронесены через многолетнюю историю становления российского законодательства в отношении самовольной постройки [10].

Ряд исследователей отмечает необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в данной области, однако, такое совершенствование должно происходить только при оптимальном сочетании, прежде всего, частных и публичных интересов, а также сочетании экономических, социальных и политических интересов.

Литература:

1. Свод Законов Российской империи. Том X;
2. Постановление СНК РСФСР от 22.05.1940 N 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках»// СП РСФСР, 1940, N 11, ст. 48; 1962, N 19, ст. 98;
3. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) //Ведомости ВС РСФСР, 1964, N 24, ст. 407;
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301;
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета, N 290, 30.12.2004;
6. Федеральный закон от 30.11.1994 N 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета, N 238–239, 08.12.1994;
7. Скловский К. И. О допустимости «административного сноса» самовольного строения // Закон, 2016. N 6. С. 29;
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ, N 6, июнь, 2010;
9. Григорьева А. Г. История развития законодательства о самовольной постройке:: Общество: политика, экономика, право. 2016;
10. Горшкова О. В. Виды и признаки самовольных построек / О. В. Горшкова // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2017. — Т. 5, № 3.