Защита добросовестных застройщиков: обзор новых правил о самовольной постройке

Ключевые слова: Российская Федерация, самовольная постройка, Гражданский кодекс, местное самоуправление, самовольное строительство, правовое регулирование, недвижимое имущество, внесение изменений, действие норм, компетенция органов, защита прав, признак самовольности, правоприменительная практика.

В 2016 году состоялось заседание Государственного Совета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности, в рамках которого был подготовлен перечень поручений, утвержденный Президентом Российской Федерации, включающий в себя задачу по совершенствованию механизма государственного строительного надзора и порядка сноса объектов самовольного строительства [1].

Поставленная задача ознаменовала начало новой работы по модернизации положений Гражданского кодекса Российской Федерации в части регулирования самовольного строительства.

Самовольные постройки явились следствием распространения стихийного строительства в различных регионах Российской Федерации, а также результатом длительных и сложных процедур, направленных на получение необходимой разрешительной документации.

Модернизация положений о самовольной постройке является продолжением изменений, трансформировавших правовое регулирование самовольной постройки, внесенных Федеральным законом от 13.07.2015 N 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Основной задачей, стоявшей перед законодателем, явилось установление нового понятия самовольной постройки с целью защиты тех застройщиков, здания и сооружения, возведенные и построенные которыми, не могут быть отнесены к самовольным в силу определенных обстоятельств.

Как утверждает Л. В. Чиконова, наличие множества подходов к понятию самовольной постройки, как в законодательном плане, так и в научных кругах, вызывают затруднения в его применении на практике [2, с. 105], в результате чего понятие самовольной постройки требует модернизации и четкой дефиниции.

Произошедшие изменения в понятии самовольной постройки, прежде всего, связаны с временными рамками действия существующего законодательства, а именно, самовольность возникает только в том случае, если такие требования о получении согласований, разрешений и прочего были установлены на дату начала строительства и действуют на дату выявления самовольной постройки. На наш взгляд, подобное уточнение действия законодательства является целесообразным и необходимым, поскольку лица, которые намерены возводить и создавать здания или сооружения, должны четко понимать какие нормы будут распространяться на отношения в случае возведения самовольных построек.

Кроме того, такое уточнение необходимо и в целях улучшения правоприменительной практики, поскольку на момент выявления самовольной постройки может действовать одна норма, признающая объект самовольной постройкой, а на момент возведения либо на момент рассмотрения спора в суде другая, в результате чего не установление подлежащей применению редакции ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ) может привести к неправильному применению норм материального права, на что указывается, например в Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30.08.2016 N Ф03–3600/2016 по делу N А51–22911/2015. [3]

Необходимо отметить, что согласно Пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)» основной задачей, стоящей перед законодателем, являлось изъятие из под действия норм о самовольной постройки тех зданий и сооружений, которые построены и возведены застройщиками легальным способом, в частности это касается тех случаев, когда в отношении земельного участка действует какое-либо ограничение, вследствие которого возведение здания либо сооружения на нем невозможно, однако, застройщик не знал и не мог знать о действии таких ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка [4]. Новая норма указывает на отсутствие у застройщика умысла на нарушение действующих норм гражданского, градостроительного, санитарного и иного законодательства, то есть такой застройщик является добросовестным, в результате чего к нему не могут быть применены санкции за самовольное строительство, так как такие здания и сооружения не являются самовольными постройками.

Новым законом напрямую указывается, что использование самовольной постройки не допускается [5]. Насколько данное установление являлось необходимым, на наш взгляд, не понятно, так как сам факт наличия самовольной постройки исключает ее использование, а самовольная постройка подлежит либо сносу, либо приведению в соответствие с установленными законодательством требованиями.

Представляется, что новая редакция ст. 222 ГК РФ в большей степени направлена на защиту интересов и прав застройщиков. Помимо ранее указанных положений важным нововведением является обеспечение прав и интересов лиц, право собственности на объекты, которые в дальнейшем признаются самовольными постройками, зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости.

Так п. 4 ст. 222 ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в отношении объекта недвижимого имущества:

− право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости;

− право собственности признано судом в соответствии с пунктом 3 статьи 222 ГК РФ;

− в отношении, которого ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки;

− в отношении многоквартирного дома, жилого дома или садового дома.

Эта норма, в том числе исходит из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, в соответствии с которой государство в лице уполномоченных законом органов и должностных лиц, действующих при осуществлении процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра подтверждает тем самым законность совершения сделки по отчуждению объекта недвижимости. Проверка же соблюдения закона при совершении предшествующих сделок с недвижимым имуществом со стороны приобретателя этого имущества в отличие от государства в лице Росреестра зачастую существенно затруднена или невозможна [6]. Указанная правовая позиция — обоснование принятой нормы согласно Пояснительной записке к действующему закону.

Новые нормы, как уже отмечено, изъяли из компетенции органов местного самоуправления принятие решения о сносе ряда самовольных объектов. Мы поддерживаем позицию законодателя, прежде всего, потому что в случае регистрации права собственности на такой объект в ЕГРН была проведена правовая проверка сотрудниками Росреестра, и соответственно, снос постройки представляет собой лишение права собственности конкретного лица, которое в силу определенные причин не может быть произведено органами местного самоуправления. Кроме того, важно разобраться, почему объект, зарегистрированный в ЕГРН, перестал отвечать признакам законно возведенной постройки, отвечал ли он таким признакам на момент создания и регистрации, либо на момент регистрации он отвечал признакам самовольности, и право собственности зарегистрировано незаконно. Данные факты требуют установления, очевидно, не органами местного самоуправления, а более компетентным органом в правовых вопросах — судом. Аналогичные доводы могут быть приведены и в отношении случаев, когда право собственности на самовольную постройку признано судом либо в случае отказа в признании постройки самовольной. Очевидно, что факты установления наличия признаков самовольной постройки и решения вопроса ее сноса, повторимся, относятся к компетенции суда.

Новая редакция ст. 222 ГК РФ видоизменила компетенцию органов местного самоуправления в отношении самовольных построек, запретив принимать решения о сносе построек в ряде случаев, что придало большую правовую защищенность правам и интересам граждан.

1) права на эти объекты, жилые дома, жилые строения зарегистрированы до 1 сентября 2018 г.;

2) параметры этих объектов, жилых домов, жилых строений соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, и (или) предельным параметрам таких объектов, жилых домов, жилых строений, установленным федеральным законом;

3) эти объекты, жилые дома, жилые строения расположены на земельных участках, принадлежащих на праве собственности или на ином законном основании собственникам этих объектов, жилых домов, жилых строений [7].

Кроме того, названным законом установлены дополнительные гарантии для религиозных учреждений, а именно, как мы уже знаем, к имуществу религиозного назначения, а также предназначенным для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующих с ним единый монастырский, храмовый или иной культовый комплекс, не применяются правила, установленные ст. 222 ГК РФ.

Также следует отметить, что если в отношении всех самовольных построек в соответствии с новыми правилами действует запрет на их использование, то в отношении религиозных организаций установлено, что они вправе использовать самовольные постройки в случае соответствия таких построек требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Кроме того, если такие самовольные постройки не отвечают указанным требованиям, их использование религиозными организациями допускается до 2030 года.

Из проведенного анализа новых норм ст. 222 ГК РФ [8] усматривается, что законодатель постарался установить такое правовое регулирование, которое, прежде всего, обеспечивало бы защиту прав и интересов лиц, возводящих самовольные постройки, установив дополнительные гарантии для их защиты, что является безусловно положительным моментом в условиях ужесточения контроля за ведением строительства как физическими, так и юридическими лицами. Новеллы 2018 года в части самовольной постройки предоставляют дополнительные возможности для лиц, создавших здания и сооружения, сохранить постройки и право собственности на них. Это выразилось и в запрете административного порядка сноса постройки, которая расположена на землях, находящихся в частной собственности, за исключением случая, при котором сохранение постройки создает угрозу жизни и здоровью людей, и в запрете органам местного самоуправления принимать решения о сносе в отношении ряда установленных законом случаев и т. д. Как утверждал П. Крашенинников, подобные установления позволят сузить полномочия в этом вопросе органов местного самоуправления, повышая при этом гарантии судебной защиты. [9]

Принятые меры позволят защитить права граждан в части признания возведенных построек самовольными, улучшить действующий механизм, что как также отмечал П.Крашенинников, особенно важно для собственников жилой недвижимости.

С момента введения в действие Федерального закона от 03.08.2018 N 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» прошло не так много времени, чтобы можно было оценить реальные изменения в правоприменительной практики, однако, сам факт введения в действие новой редакции ст. 222 ГК РФ позволит формировать новую правоприменительную практику.

Литература:

1. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/52154 // Дата обращения 04.11.2018;

3. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30.08.2016 N Ф03–3600/2016 по делу N А51–22911/2015 // СПС КонсультантПлюс;

4. Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)» // http://asozd.duma.gov.ru/ по состоянию на 01.11.2017;

5. Федеральный закон от 30.11.1994 N 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3302;

6. Постановление от 22 июня 2017 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. Н. Дубовца» // Собрание законодательства РФ, 03.07.2017, N 27, ст. 4075;

7. Федеральный закон от 03.08.2018 N 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.08.2018, N 32 (Часть II), ст. 5132;

8. Федеральный закон от 13.07.2015 N 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4384;

9. URL: http://komitet2–10.km.duma.gov.ru/Novosti_Komiteta/item/16222576 // Дата обращения 04.11.2018;

10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301.