Канадская модель государственно-частного партнерства. Общая характеристика и опыт применения



В данной статье автор рассматривает общую характеристику модели государственно-частного партнерства в Канаде. Особый акцент делается на органах, обеспечивающих эффективную деятельность и развитие программы ГЧП в Канаде, структурировании моделей ГЧП, а также причинах «феномена Канады», позволившего стране в короткий срок стать одним из лидеров на мировой рынке ГЧП. Выявление ключевых факторов успеха ГЧП в Канаде позволяет использовать ее передовой подход для устойчивого формирования и реализации института ГЧП в России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, Канада, зарубежный опыт, ГЧП.

Мы благодарим канадцев за успешно разработанную ими программу ГЧП, которая, безусловно, улучшилась по сравнению с оригинальной британской моделью.

Джефри Спенс, начальник отдела по кредитованию инфраструктуры HSBC

Несмотря на то, что в начале 1990-х годов Великобритания выступила инициатором концепции государственно-частного партнерства, Канада в настоящее время широко признана ключевым источником передовой международной практики, а также моделью и вдохновением для новых программ государственно-частного партнерства во всем мире. Канадский рынок стал одним из самых стабильно производительных в мире — рынком, характеризующимся многочисленностью разрабатываемых проектов, эффективными закупками, активной конкуренцией в сфере предложения и благоприятной политической обстановкой [5].

Канадская модель государственно-частного партнерства считается одной из самых успешных в мире, совместно с многочисленными проектами ГЧП в других странах, таких как Великобритания, Австралия, США. За последнее десятилетие было закуплено около 100 инфраструктурных проектов в области ГЧП, представляющих собой миллиарды долларов инвестиций. Нет сомнений в том, что Канада является примером для подражания. Канадская Модель ГЧП способствовала укреплению инфраструктурного рынка, появлению новых рабочих мест, сотрудничеству на региональном уровне, что позволило достичь высоких результатов.

Государственно-частное партнерство представляет собой обеспечение государственной инфраструктуры, основанное на долгосрочном подходе, где частный сектор берет на себя значительную долю рисков в плане финансирования, строительства и обеспечение эксплуатации инфраструктуры, от разработки проектов до долгосрочного обслуживания.

Канада является глобальным примером передовой практики в области государственно-частного партнерства. С начала мирового финансового кризиса канадский рынок стал одним из самых устойчивых и стабильно продуктивных на мировой арене. В последние годы правительство Канады четко признало преимущества партнерства между общественностью и государством, и эта модель лежала в основе долгосрочных планов развития инфраструктуры, введенных сменяющими друг друга правительствами. Однако именно правительства провинций взяли на себя руководящую роль в продвижении вперед канадского рынка государственно-частного партнерства.

Фундаментальные принципы реализации ГЧП:

1. Интеграция проектирования, строительства, финансирования и обслуживания.
2. Процесс распределения на частный сектор выявленных рисков позволяет защитить от них государство. Стандартное распределение рисков между государственными и частными партнерами претерпело изменение, зачастую обусловленное внешними факторами. Например, для облегчения режима бухгалтерского учета. Однако, наблюдается растущая готовность сохранить определенные риски для стимулирования конкурентного ценообразования и участия на рынке.
3. Предметом основного внимания являются реальные результаты, а не вводимые ресурсы и мероприятия, проводимые в рамках работы.
4. Государство определяет стимулы, контролирует, а также осуществляет тщательную проверку за действиями частного сектора.
5. Частный капитал подвержен риску в течение всего срока реализации проекта [6].

Правительство Канады обязалось поддерживать инновационные проекты в области государственной инфраструктуры, используя модель государственно-частного партнерства, которая обеспечивает максимальную выгоду для канадцев, стимулирует экономику, создает рабочие места и поддерживает долгосрочное процветание. С этой целью был создан Центр развития федеральных проектов ГЧП Канады (PPP Canada), федеральная государственная корпорация, с независимым Советом директоров. Центр начал функционировать в феврале 2009 года с назначения на должности председателя Совета директоров и главного исполнительного директора. Кроме того, PPP Canada консультирует Правительство по вопросам реализации инвестиционных проектов и настаивает на принятие во внимание возможностей ГЧП для других федеральных инвестиционных программ в области инфраструктуры [1].

Канадский инвестиционный фонд ГЧП, был создан в 2009 году и управляется Центром развития федеральных проектов ГЧП Канады. Цель фонда заключается в поощрении и совершенствовании осуществления проектов путем предоставления финансовой поддержки государственным инфраструктурным проектам в соответствующих категориях, предложенных государственными органами, включая провинциальные, территориальные, муниципальные и региональные правительства.

Совет Канады по развитию ГЧП (CCPPP), основанный в 1993 году, является национальной некоммерческой коллективной организацией, представляющей широкий круг представителей государственного и частного секторов. CCPPP нацелена на продвижение и увеличение внимания к ГЧП с помощью обширной исследовательской деятельности и проведения ежегодных конференций и специальных семинаров [2]. Ежегодная Национальная конференция CCPPP в настоящее время признана главным событием в области государственно-частного партнерства в мире. С 1993 года она насчитывает около 1200 представителей государственного и частного секторов, что делает ее крупнейшим ежегодным собранием лиц, принимающих ключевые решения в области совершенствования моделей ГЧП. 6 и 7 ноября 2018 года Совет Канады по развитию государственно-частного партнерству провел в Онтарио свою 25-ю ежегодную конференцию, в ходе которой также были отмечены лауреаты Национальной премии инновационных проектов в области ГЧП.

Заручившись значительной федеральной поддержкой, правительства провинций взяли на себя ведущую роль в продвижении канадского рынка ГЧП. В частности, Альберта (Alberta infrustructure), Британская Колумбия (Partnership BC), Онтарио (Infrustructure Ontario), Квебек (Société québécoise des infrastructures/Infrustructure Quebec), Саскачеван (SaskBuilds), Нью-Брансуик (Partnerships New Brunswick) доработали канадскую модель ГЧП. Каждое из них создало свое собственное специализированное учреждение, и в совокупности они помогли выработать четкий канадский подход к управлению проектами и программами в области ГЧП.

В 2005 году с целью объединения возможностей государственного и частного секторов для модернизации и увеличения количества государственных активов разного рода была создана корпорация «Инфраструктура Онтарио» (Infrastructure Ontario), а в 2006 году был принят Закон провинции Онтарио, устанавливающий полномочия данной организации.. Infrastructure Ontario запрашивает частное финансирование для некоторых крупных провинциальных проектов, а также обеспечивает доступные займы для государственных организаций.

Инфраструктура Онтарио состоит из пяти подразделений:

1) Группа по осуществлению проектов отвечающий за организацию планирования, разработку и реализацию крупных проектов в области общественной инфраструктуры, включая закупки, переговоры и управление проектами.

2) Проектная группа по закупкам в области атомной энергии -это группа специального назначения, которая поддерживает план правительства по развитию атомной энергетики.

3) Группа оценки проектов отвечает за разработку и планирование потенциала альтернативных проектов финансирования и закупок.

4) Подразделение по кредитованию инфраструктуры отвечает за осуществление программы кредитования Infrastructure Ontario, которая предоставляет муниципальным образованиям Онтарио, университетам и другим учреждениям государственного сектора доступ к низкопроцентным кредитам для строительства и обновления местной государственной инфраструктуры.

5) Отдел по кадровой политике и по освоению информационных технологий отвечает за удовлетворения потребностей инфраструктуры Онтарио в информационных технологиях и персонале, включая программы повышения квалификации сотрудников. Проекты инфраструктуры Онтарио финансируются за счет субсидий, получаемых от Министерства государственной инфраструктуры [4].

В 2002 году Министерством финансов канадской провинции Британская Колумбия была создана в соответствии с законом «О коммерческих корпорациях» «Партнерство Британской Колумбии» (Partnerships British Columbia) с целью содействия и развития рынка государственно-частных партнерств как средства обеспечения государственных интересов и повышения качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам. Партнёрство BC состоит из трех подразделений.

1. Группа по разработке стратегических и практических мер, оказывает юридические услуги и услуги по закупкам, а также укрепляет управление знаниями и проведением исследований.
2. Группа по развитию и реализации партнерских отношений занимается развитием бизнеса, управлением проектами и их реализацией, а также развитием рынка.
3. Финансово-административная группа отвечает за внутренние операции и за регулирование исполнения контрактов [3].

Существуют довольно много подходов к структурированию классификации моделей ГЧП, так распределяя различную степень ответственности за проектирование, строительство, финансирование, техническое обслуживание или эксплуатацию частному сектору, сохраняется высокая степень государственного контроля.

Совет Канады по развитию ГЧП выделяет следующие модели государственно-частного партнерства: (DB) Design-Build «проектирование — строительство», (BF) Build-finance «строительство — финансирование», (DBFM) Design-Build-Finance-Maintain «проектирование — строительство — финансирование — обслуживание», (DBFMO) Design-Build-Finance-Maintain-Operate «проектирование — строительство — финансирование — обслуживание — эксплуатация», Concession «концессионные соглашения». Другие модели, такие как (OM) Operation-maintenance «контракты на эксплуатацию и техническое обслуживание», и (DBOM) Design-Build-Finance-Maintain «проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация», используются реже. Особое внимание Совет по развитию ГЧП уделил модели DBFMO, поскольку техническое обслуживание и эксплуатация уже включены в проект, что повышает степень уверенности в долгосрочном надёжном подходе при заключении соглашения по проекту, которое, как правило, будет действовать в течение 25–35 лет. Такой тип государственно-частного партнерства в основном используется при строительстве мостов, дорог, больниц, школ, систем водоснабжения и центров отдыха и досуга [7]. Яркими примерами использования модели DBFOM является первый проект Квебека в области ГЧП — автодорожный мост А-25 в Монреале, Симфонический театр Монреаля, мост Голден-Иэрс в Мейпле Ридже. Начиная с 1990-х годов данная модель приобрела повсеместную известность будучи одним из самых популярных и эффективных механизмов оказания услуг в области инфраструктуры.

Канадский феномен предполагает, что, хотя и федеральная поддержка имеет первостепенное значение для успешного осуществления программы ГЧП, местные и региональные субъекты сами могут стимулировать появление жизнеспособных рынков ГЧП проектов.

Выявление определяющих факторов успеха государственно-частного партнерства в Канаде

1. Демонстрация однозначной политической приверженности модели ГЧП путем оказания правовой, административной и — самое главное-финансовой поддержки проектам, закупаемым в качестве ГЧП.
2. Предоставление непрерывных возможностей для целого ряда проектов в различных секторах, движимых многолетними инфраструктурными планами на всех уровнях государственного управления
3. Внедрение инноваций в распределении рисков и закупках. Достижение эффективной закупочной способности посредством стандартизации документации, сокращенного графика закупок и ознакомления с рынком.
4. Поиск внутригосударственного сотрудничества (например, путем обмена типовой формой документации)
5. Стимулирования развития ГЧП на муниципальном уровне.

Исследование опыта организации и функционирования ГЧП в Канаде может быть особенно полезно для России по ряду причин. Прежде всего, это касается определенного сходства в природно-географическом комплексе, а также в реализации модели социальной рыночной экономики.

Канадская модель ГЧП является достойным примером подражания для других стран на мировой арене. В сердце этого успеха — высокий уровень политической приверженности на всех уровнях правительства. Но ключевой урок канадского рынка заключается в том, что этот процесс не должен возглавляться только федеральным правительством. В этом случае именно провинциальные правительства стали движущей силой внедрения успешных инфраструктурных проектов. Основным элементом этого процесса являются провинциальные учреждения, укомплектованные квалифицированными и опытными специалистами, обладающими как потенциалом, так и политической поддержкой для централизации закупок и стандартизации контрактов в соответствии с передовой практикой, что способствует повышению эффективности и улучшению результатов в рамках всей программы. Более 200 проектов в области инфраструктуры, что составляет около 70 миллиардов долларов (для проектов, достигших финансовых договорённостей) капитальных вложений, могут служить доказательства успешности такого подхода. Программа ГЧП направлена на повышение эффективности предоставления инфраструктурных услуг, а также на привлечение новых инвестиций. Благодаря объединению экспертных знаний частного и государственного секторов с помощью модели ГЧП удалось расширить число и объем инвестиций в инфраструктуру и, как следствие, повысить уровень качества жизни канадцев, а также значительно увеличить экономическую активность своих общин.

Уроки, извлеченные из опыта Канады, предполагают, что такая страна как Россия, в которой только формируется рынок ГЧП, имеет все шансы на применение более комплексного подхода при развитии своей модели ГЧП.
Таким образом, несмотря на всю уникальность и непохожесть России на другие страны, значительным шагом может послужит обращение к опыту Канады, державы, построившей одну из самых успешных систем ГЧП и показавшей на своём примере достоинства и недостатки применяемых моделей. Россия находится на правильное пути поощряя взаимодействие государства и бизнеса через эффективные механизмы ГЧП, позволяя наиболее оптимальным способом улучшить качество жизни людей путём внедрения инновационных технологий в производство, а также выходом на новый современный уровень развития. На данный момент в России решающее значение играет развитие следующих областей ГЧП: усиление нормативно-правового обеспечения ГЧП; повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора; более тщательная проработка проектов, вовлечение в программы ГЧП на региональном уровне.

Литература:

1. Public-Private Partnership Canada [Электронный ресурс] // URL: http://www.p3canada.ca (дата обращения 05.10.2018 г.).
2. Canadian Council for Public-Private Partnership [Электронный ресурс] // URL: http://www.pppcouncil.ca (дата обращения 05.10.2018 г.).
3. Partnership British Columbia [Электронный ресурс] // URL: http://www.partnershipsbc.ca (дата обращения 05.10.2018 г.).
4. Infrastructure Ontario [Электронный ресурс] // URL: http://www.infrastructureontario.ca/en/ (дата обращения 05.10.2018 г.).
5. The Public-Private Partnership Law Review, Chapter 5: Canada, by Nicholas Shkordoff, Helmut K Johannsen and W Thomas Barlow, Fasken Martineau, Law Business Research, The Law Reviews, April 2015 [Электронный ресурс] // URL: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/public-private-partnership-law-review-canada (дата обращения 02.11.2018 г.).
6. Public Private Partnerships: A Global Review: Akintola Akintoye, Matthias Beck, Mohan Kumaraswamy, 2015 [Электронный ресурс] // URL: https://books.google.ru (дата обращения 12.10.2018 г.).
7. The Public-Private Partnership Law Review: edition 3, by Bradley Ashkin, Erik Richer La Flèche, Jamie Templeton, May 2017 [Электронный ресурс] // URL: http://thelawreviews.co.uk/edition/the-public-private-partnership-law-review-edition-3/1141263/canada (дата обращения 10.10.2018 г.).