Разграничение компетенций главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти РФ



Ключевые слова: глава муниципального образования, местный представительный орган, местное самоуправление, муниципальная власть, функции, полномочия.

Вопрос разграничения компетенции в любой правовой системе является одним из наиболее проблемных. Это особенно верно в отношении системы муниципальной власти, поскольку эта публичная, правовая система и соответствующий правовой институт обладают значительной новизной своего правового содержания.

Суть проблемы разграничения компетенции в системе муниципальной власти состоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня существуют два равнозначных субъекта публичной власти, наделенных полномочиями. В качестве таких субъектов должны быть определены глава муниципального образования и местный представительный орган [2].

Рассматривая указанную проблему, необходимо отметить тот факт, что согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Учитывая содержание данной нормы, исходя из некоторого сходства между муниципальной и государственной властью, опираясь на разработки ученых, изучавших правовую природу государственной власти, можно утверждать, что в пределах муниципального образования осуществляется властное влияние, реализуемое относительно целостной и самостоятельной иерархически подчиненной системой муниципальных органов власти [1].

В этой системе муниципальные органы власти должны функционировать как единое целое, поскольку местные органы власти разделяют все функции, связанные с местными делами, и поэтому они должны работать в структуре государственного аппарата синхронно и сбалансированно. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, входящего в состав муниципального аппарата, то в зависимости от важности выполняемой им функции это может вызвать серьезные сбои во всей системе муниципального органа.

Это позволяет сделать вывод о том, что принципиальное значение для функционирования системы муниципальной власти имеет не сам муниципальный орган как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С. С. Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа. Поэтому наиболее важным для четкого решения вопросов местного значения является именно выполнение возложенной на муниципальную власть функции [5, с. 249].

Важно обратить внимание на то, что реализация муниципальным органом определенной функции — это не просто произвольная деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющая четко определенное содержание. В связи с этим можно предложить определение функции муниципального органа как законодательно закрепленного круга действий, возложенных на муниципальный орган и безусловных для его исполнения, в рамках которых он осуществляет деятельность, имеющую нормативно закрепленное содержание. В данном определении сознательно делается акцент на том, что муниципальная власть-это не свободно действующий субъект власти, а властная структура, специально созданная местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющая четко установленные пределы и содержание своего функционирования [3, с. 82].

В настоящее время ключевыми направлениями деятельности муниципальных органов власти являются нормотворчество, правоприменение, мониторинг правоприменения и представление интересов местного населения. В связи с вышеизложенным следует обратить внимание на следующие функции, реализуемые органами системы муниципального управления.

Во-первых, необходимо выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных правовых норм, обусловливает необходимость выделения в механизме муниципального управления соответствующих субъектов, устанавливающих правовые нормы, которые являются общеобязательными для осуществления общественных отношений всеми субъектами на местах.

Что касается нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме местного самоуправления нормотворчество осуществляется главой муниципального образования, который издает постановления, содержащие правовые нормы. Например, акты главы муниципального образования, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми органами, находящимися на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами. Здесь необходимо уточнить, что в ходе своей деятельности глава муниципального образования издает не только указы, но и распоряжения. В научной литературе бытует мнение, что к нормативным актам главы муниципального образования (актам, содержащим правовые нормы) относятся распоряжения главы муниципального образования [6, с. 8].

Приказы главы муниципального образования, не содержащие правовых норм, не могут быть признаны нормативными правовыми актами, а являются правоприменительными документами, являющимися правовыми актами муниципального высшего выборного должностного лица.

Что касается нормотворческой функции в системе местного самоуправления, то следует отметить, что помимо главы муниципального образования в нормотворчестве участвует местный представительный орган, который также принимает решения, обязательные для всех субъектов местных общественных отношений.

Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная функция. Его содержание обусловливает необходимость выделения в механизме муниципального управления органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных правовых актов. В рамках функции принуждения можно выделить две производные функции:

1) исполнительная функция, которая заключается в прямом, буквальном выполнении требований правовых норм;

2) управленческая функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.

Если проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления глава муниципального образования и подчиненный ему аппарат реализуют требования, содержащиеся в муниципальных нормах, и управляют материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования [4, с. 39].

Но местный представительный орган также в процессе своего функционирования реализует требования муниципальных правовых норм, например, при организации местных выборов, и распоряжается материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в пределах территориальных границ соответствующего муниципального образования.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что правоприменительную функцию на территории муниципального образования осуществляет как глава муниципального образования, так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально-правовых позиций, то исполнительным руководителем в сфере местного самоуправления следует считать как главу муниципального образования, так и местного представительного органа.

Третья функция, которая реализуется в системе муниципальной власти, — это представительская функция. Содержание представительной функции заключается в представлении интересов местного населения, которое в первую очередь осуществляется местным представительным органом, состоящим из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения. Например, представительный орган местного самоуправления непосредственно определяется как выборный орган местного самоуправления, который вправе представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Однако в системе муниципальной власти есть еще один субъект, реализующий эту функцию. Этот субъект является главой муниципального образования, который избирается местным населением и также представляет его интересы [8, с. 44].

Четвертая функция, которая реализуется в системе муниципальной власти, должна быть обозначена как контрольная функция. Реализация функций контроля предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта локальной жизни по отношению к контролирующему субъекту. Содержательная сторона функции контроля состоит из следующих двух моментов:

1) контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту;

2) контроль за деятельностью различных юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соответствующим требованиям законодательства.

На основе анализа накопленной практики местного самоуправления можно сделать вывод, что в настоящее время контрольная функция в системе муниципальной власти осуществляется:

а) местный представительный орган, осуществляющий в пределах своих полномочий контроль за деятельностью участников местных общественных отношений;

б) глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия подведомственным ему муниципальным органам [7, с. 41].

Проанализировав функции, реализуемые в системе муниципального управления, можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития муниципального права в Российской Федерации система муниципального управления представляет собой механизм публичной власти, в рамках которого основные административные функции реализуются как местной думой со своим аппаратом, так и главой муниципального образования со своими подчиненными структурами. Такое функциональное состояние механизма муниципального управления недопустимо, поскольку содержит предпосылки для последующего практически-функционального противостояния местных представительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). [Электронный ресурс]. Справочно-правовая система КонсультантПлюс, URL: http:// www. сonsultant.ru/document/cons doc law 28399/ (дата обращения: 25.01.2020).
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ. (ред. от 27.12.2019). [Электронный ресурс]. Справочно-правовая система КонсультантПлюс, URL: http:// www. сonsultant.ru/document/cons doc law 44571/ (дата обращения: 25.01.2020).
3. Батов, Г. А. Проблемы организации местного самоуправления / Г. А. Батов // Экономист. — 2016. — № 3. С. 81–85
4. Гулидов, П. В. Местное самупрапвление как одна из форм государственного устройства России / П. В. Гулидов // Российская юстиция. — 2018. — № 8. С. 38–40
5. Дерябин, А. М. Формирование саморазвивающейся системы местного самоуправления / А. М. Дерябин // Местное самоуправление в современной России: [сборник] / [предисл. А. Е. Балобанова]. — М., 2016. — С. 244–251.
6. Сергеев, Д. Б. Муниципальное образование как подсистема системы местного самоуправления / Д. Б. Сергеев // Рос. юстиция. — 2016. — № 5. — С. 6–9.
7. Трофимов, М. С. К проблеме правового статуса главы муниципального образования / М. С. Трофимов // Государство и право. — 2018. — № 11. С. 37–45
8. Черногор, Н. Н. Классификация ответственности (её виды) органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальной правовой науке / Н. Н. Черногор // Государство и право. — 2017. — № 11. С. 40–48