Разграничение полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти в Российской Федерации



В данной статье проводится анализ нормативно-правовых актов, закрепляющих полномочия в сфере образования за федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Определяются все органы публичной власти, наделенные данными полномочиями. Дается оценка происходящей реорганизации в соответствующих ведомствах.

Ключевые слова: сфера образования, разграничение полномочий, органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Образование является приоритетным направлением государственной политики. В последнее десятилетие эта сфера жизни общества претерпевает существенные изменения, как непосредственно система образования, так и законодательство в этой области. Большинство правовых аспектов системы образования нашли свое отражение в тексте нового закона «Об образовании в РФ», принятого в 2012 г. Удалось упорядочить общественные отношения, регламентировать образовательный процесс и определить права и обязанности субъектов правоотношений в образовательной сфере и многое другое. Но эволюция законодательства продолжается. На сегодняшний день в системе вертикали власти происходит перераспределение компетенций и полномочий в сфере образования между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В данной работе будут рассмотрены нормативные акты, касающиеся разграничения полномочий не только по уровню власти, но и между органами исполнительной власти на каждом уровне. Также необходимо рассмотреть изменения последних лет в вопросах реорганизации органов исполнительной власти.

Под полномочиями следует понимать совокупность прав и обязанностей органов власти для решения вопросов в сфере образования. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ полномочиями в вопросах регулирования сферы образования обладают как федеральные органы власти, так субъекты Российской федерации [1]. Кроме того, органы местного самоуправления также участвуют в организации «предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях». [9]

Основным нормативно-правовым актом, который наиболее полно и подробно расписывает полномочия каждого уровня публичной власти в сфере образования, является Федеральный закон «Об образовании» 2012 года. В статьях 6–9 данного закона определены полномочия в сфере образования для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На каждом из названных уровней существуют различные органы исполнительной власти, наделенные своими полномочиями. Прежде всего необходимо разобраться, что представляют собой органы различных уровней публичной власти в сфере образования в Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти в сфере образования в Российской Федерации представлены отраслевыми министерствами и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). В 2018 Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшее с 2004 года Министерство образования и науки было разделено на два ведомства: Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. Рособрнадзор был выведен из министерства и перешел в непосредственное подчинение Правительству РФ. [4]

При этом произошло разделение и предметов ведения двух министерств. В ведение Министерства просвещения должны были перейти дошкольные, общеобразовательные учреждения, организации, реализующие программы среднего профессионально образования. Министерство науки и высшего образования, исходя из названия, курирует вузы и науку. Но анализ распоряжения Правительства РФ «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации и Рособрнадзору» показывает, что разделение произошло не по заявленному принципу. Главным критерием распределения организаций, по-видимому, стал источник финансирования. Так в ведении Министерства науки и высшего образования оказались как дошкольные, так и некоторые средне профессиональные образовательные организации. Одна из причин такого положения связана с тем, что достаточно большое количество организаций непосредственно входило в состав Российской академии наук, которые финансировались из федерального бюджета. В результате упомянутой реорганизации учреждения РАН также перешли под юрисдикцию Министерства науки и высшего образования. Кроме того, на протяжении нескольких лет в России шли процессы объединения и создания кластерных систем вузов, техникумов, колледжей и школ. Это также привело к проблеме вывода таких организаций из подчинения федеральным органам власти, прежде всего в системе финансирования и разделения имущества.

Правительством РФ в 2018 году были утверждены положения о Министерстве науки и высшего образования, Министерстве просвещения и Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, так называемый, Рособрнадзор. Каждый из данных федеральных органов был наделен своим объемом и кругом полномочий.

Постановлением Правительства РФ N 682 от 15.06.2018 Министерству науки и высшего образования были определены такие полномочия, как:

– устанавливать перечни специальностей и направлений подготовки высшего образования;

– определять порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программам ординатуры;

– определять порядок разработки примерных основных образовательных программ высшего образования;

– определять порядок назначения государственной академической и социальной студентам, обучающимся по очной форме обучения;

– утверждать федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования;

– определять порядок проведения аттестации, а также продолжительности рабочего времени работников, занимающих должности педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу;

– определять порядок присвоения ученой степени или ученого звания;

– разрабатывает прогнозы подготовки кадров, требования к подготовке кадров на основе прогноза потребностей рынка труда в установленной сфере ведения;

– утверждает государственное задание на проведение фундаментальных научных исследований. [6]

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 884 от 28.07.2018 Министерство просвещения устанавливает и определяет:

– перечни профессий и специальностей среднего профессионального образования;

– порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования, начального общего, основного общего и среднего общего образования, по образовательным программам среднего профессионального образования, по основным программам профессионального обучения, по дополнительным общеобразовательным программам;

– порядок разработки примерных основных общеобразовательных программ, основных образовательных программ среднего профессионального образования;

– порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию;

– федеральные государственные образовательные стандарты общего образования и среднего профессионального образования;

– порядок проведения аттестации педагогических, а также особенности режима рабочего времени и времени отдыха работников организаций подчиненных Министерству просвещения;

– порядок учета органами опеки и попечительства детей, оставшихся без попечения родителей;

– категории несовершеннолетних, направляемых в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, реализующие адаптированные основные образовательные программы;

– нормы и порядок обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста восемнадцати лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– примерные положения об организациях отдыха детей и их оздоровления. [7]

При этом большая часть своих полномочий Министерством просвещения осуществляется через органы исполнительной власти субъектов РФ. В то время как Министерство науки и высшего образование ведет работу с подведомственными организациями непосредственно.

Ряд полномочий остался в совместном ведении Министерства просвещения и Министерства науки и высшего образования, в частности:

– порядок и основания предоставления обучающимся академического отпуска;

– случаи и порядок перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное;

– порядок проведения олимпиад школьников;

– требования к освоению дополнительных общеобразовательных программ, обеспечивающих подготовку иностранных граждан к освоению профессиональных образовательных программ на русском языке. [6,7]

Кроме того, Федеральным законом об образовании (статья 7) отдельно выделяются полномочия, переданные Российской Федерацией для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относится государственный контроль, лицензирование и государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации. [2] Таким государственным органом, принявшим на себя данные функции, стал Рособрнадзор. Кроме того, в его ведении находится проведение единого государственного экзамена и проведение аттестации выпускников образовательных учреждений, контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, организация формирования и ведения Федерального реестра сведений о документах об образовании и квалификации. [8]

В систему региональных органов исполнительной власти входят министерства, департаменты, управления, комитеты образования, науки и молодежной политики, осуществляющие государственное управление в сфере образования в субъектах Российской Федерации. Каждый субъект самостоятельно учреждает данный орган и определяет круг его компетенций. Например, в Архангельской, Сахалинской областях и Красноярском крае, таким органами выступают Министерство образования и науки соответствующего субъекта, в Ленинградской области — Комитет общего и профессионального образования Ленинградской области, а в Томской области — Департамент общего образования Томской области. Все они взаимодействуют с Министерством просвещения.

Статья 8 Федерального закона об образовании закрепляет за данными органами следующие полномочия:

– разработка и реализация региональных программ развития образования;

– создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации;

– выделение средств на оплату труда педагогических работников подведомственных организаций, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг);

– создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

– финансовое обеспечение получения образования в частных образовательных организациях посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат;

– организация предоставления среднего профессионального образования, дополнительного профессионального образования;

– организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации;

– создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность. [2]

В муниципальных образованиях также могут создаваться отдельные структурные подразделения для реализации полномочий в сфере образования органами местного самоуправления, например, Управление Образования Администрации г. Хабаровска или Управление образования городского округа город Якутск. В соответствии со статьей 9 Федерального закона об образовании, во многом имеют сходные с органами власти субъектов РФ полномочия органы местного самоуправления, но только в подведомственных муниципалитетам учреждениях. Они также могут создать и ликвидировать муниципальных образовательных организаций (кроме организаций высшего образования). Помимо этого, на органы местного самоуправления как и на региональные органы исполнительной власти возложены обязанности по организации предоставления «общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях». Но в отличии от региональных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления занимаются «обеспечением содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройством прилегающих к ним территорий». Помимо названных полномочий, органы местного самоуправления ведут «учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа». [2]

Но существующая модель разграничения полномочий и объектов ведения в сфере образования подвергается преобразованиям, что находит свое отражение в реорганизации образовательных учреждений. Так в июле 2017 года правительством было принято решение об изменении статусов школ. Ольга Васильева, на тот момент глава Министерства образования и науки, заявила о переводе школ из подчинения муниципальных властей в ведомство государственных органов субъектов РФ. Новая модель разграничения полномочий, по ее словам, действует уже в 16 регионах, например, в Кировской, Самарской, Воронежской, Сахалинской областях. Такой опыт является успешным и рассматривается как перспективная программа обновления государственной системы образовательных учреждений. В течение трех лет реорганизация школ должна была быть завершена. Но в процессе ее реализации возникли некоторые трудности.

Прежде всего данная реформа направлена на решение существенной проблемы с финансированием образовательных организаций, находящихся в ведомстве органов местного самоуправления. Так как, согласно ст. 8 Федерального закона «Об образовании в РФ», региональные власти несут расходы по обеспечению учебного процесса, а органы местного самоуправления — расходы по содержанию и ремонту зданий образовательных организаций, образовательные организации по всей стране не имеют одинакового финансового обеспечения.

На практике разграничение полномочий приводит к перекладыванию ответственности государственными органами на органы местного самоуправления, и наоборот. Первые, зачастую, не способны видеть проблемы образовательных организаций ввиду удаленности от центра, вторые постоянно ссылаются на недостаток средств в местных бюджетах. Распространенная ситуация, когда какая-нибудь сельская школа может быть укомплектована необходимыми учебными материалами, но не иметь отремонтированного помещения. Правительство РФ не оставляет данную проблему незамеченной. Об этом в своем Послании Федеральному посланию 2019 года говорил Президент РФ: «…порядка 200 тысяч ребят всё ещё ходят в школы, где нет нормального отопления, водопровода и канализации». По его словам, в ближайшее время регионы должны эту проблему полностью решить. [3]

Также стоит отметить, что зачастую органы местного самоуправления, в соответствии с полномочиями, указанными в ст. 9 Закона «Об образовании» становятся инициаторами закрытия, так называемых, «нерентабельных» школ. Поскольку траты муниципальных образований часто несоизмеримы с доходами, органы местного самоуправления вынуждены находить способы экономии. Это приводит к тому, что дети вынуждены отправляться учиться в соседние села. Такая ситуация в той или иной мере противоречит общегосударственной политики в сфере образования и главного положения Конституции РФ о доступности образования.

Изменение полномочий государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере образования должно привести к устранению многоступенчатого надзора за общеобразовательными организациями, и привести к созданию единой политики финансового обеспечения. Кроме того, подчинение школ непосредственно министерству позволит создать единое образовательное пространство.

Но прежде всего новая модель разграничения полномочий приведет к увеличению ответственности региональных властей. Как раз этот фактор заставляет некоторых глав субъектов выступать против данной реформы. На сегодняшний момент часть регионов оказалась не готова к реорганизации общеобразовательных учреждений. Основными причинами стали множество бюрократических проблем, недостаток средств в региональных бюджетах и разнообразие территориальных условий. Говоря о последнем факторе, справедливо отметить, что субъекты РФ действительно сильно отличаются размерами территорий, удаленностью населенных пунктов друг от друга и возможностями транспортной инфраструктуры. Это вполне может затруднять создание местных органов управления образованием, подчинённых непосредственно региону.

Кроме того, подобная реформа требует законодательного совершенствования в данной сфере. При этом стоит отметить, что регионы, которые смогли реализовать новую модель разграничения полномочий между государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, сделали это в рамках существующего федерального законодательства. Таким образом, действующая правовая система не является фактором, препятствующим переходу образовательных организаций в ведомство регионов. Скорее законодательные изменения должны привести к созданию нормативно-правовых актов обязывающего характера для формирования единой системы разграничения полномочий на всей территории Российской Федерации.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об образовании в Российской Федерации»
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 «Послание Президента Федеральному Собранию» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318543 (дата обращения: 17.02.2020).
4. Указ Президента РФ от 15.05.2018 N 215 (ред. от 21.01.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 июня 2018 года N 1293-р «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации и Рособрнадзору»
6. Постановление Правительства РФ от 15.06.2018 N 682 (ред. от 10.02.2020) «Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
7. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 N 884 (ред. от 13.12.2019) «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
8. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 N 885 (ред. от 14.12.2019) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»