Экологический кодекс РФ: миф или будущее



В настоящей статье рассматривается вопрос о создании в РФ Экологического кодекса как инициативы председателя Совета Федерации В. Матвиенко, объединяющего в себе весь пласт экологического регулирования. Аргументируются доводы в пользу создания такого кодекса. Выявляется возможная проблематика, с которой может столкнуться законодатель при кодификации экологических законов.

Ключевые слова: экология, экологическое регулирование, экологический кодекс, кодификация, систематизация.

Есть ли будущее у единого законодательного акта в области экологического регулирования? Вероятность такого была поднята В. Матвиенко в рамках предстоящего IХ Невского Международного экологического конгресса в мае 2021 года [1].

Сегодня мы все чаще слышим о таких проблемах экологии, как промышленные выбросы в окружающую среду, истощение природных ресурсов и пр. Но такая, казалось бы, обыденная сегодня деятельность человека приводит к экологическим катастрофам, как, например, Норильский кризис [2] 2020 года в России (связан с нарушением хранения нефтепродуктов и их массовым выбросом в окружающую среду). Такое агрессивное воздействие на природу ставит перед законодателем определенные вызовы и ориентиры по формированию, развитию и актуализации законодательства, затрагивающего «природную» часть общественной жизни.

Весь массив такого законотворчества мы называем экологическое регулирование, экологическое право (стоит отметить, что в настоящее время не существует законодательного определения экологическому праву. Оно существует в теоретическом аспекте — прим. автора ). Далее мы можем подойти к тем его признакам, которые особенно интересны нам по вопросу, поставленному в самом начале. Можем ли мы говорить об относительной самостоятельности и единстве экологических норм в одном документе.

Стоит разобраться в отдельных признаках отрасли права (в целом и частности).

Когда говорят о комплексном характере отрасли, говорят об объеме и значимости общественных отношений, которая может быть ею охвачена. В случае экологической, она является таковой, поскольку таким образом проводится регулирование не только в отношении экологии, но также и экономики, и промышленности РФ, и проч., что, в совокупности, влияет, тем или иным образом, на все сферы общественной жизни [3, гл. 2]. Поэтому из данной характеристики вытекает значимость экологического права как отрасли, у которого должен быть свой регулирующий правовой массив.

Из этого вытекает самостоятельность экологического права как отрасли, т. к. «во взаимоотношениях с иными социальными явлениями» [4, с. 312] может выступать чем-то обособленным, способным влиять на те или иные отношения. «С ней взаимодействуют, на нее опираются экономика, политика, мораль». Данное утверждение, согласно автору выдержки, характеризует систему права, но, на наш взгляд, также, в той или иной мере, справедливо и для определения отрасли права, в частности — экологического. Следовательно, это — первый довод в пользу создания единого систематизированного кодекса.

Ответим на другой, закономерно возникающий вопрос об объемном регулировании экологической сферы, т. е. о ее источниках.

На сегодняшний день их действует большое количество. Деление, или классификация ведется по различным основаниям. А. А. Боголюбов изначально делит экологическое право на законные и подзаконные акты. Первые подразделяются на конституционные, природоохранные и природоресурсные (основание: содержание и направленность). Подзаконные — на акты исполнительной власти по иерархии (начиная с Президента РФ), включаются туда и постановления высших судебных инстанций [5, с. 43].

Л. В. Дудкина утверждает, что ведение источников экологического права проводится по горизонтали и вертикали. Вертикаль — по силе правового акта, горизонталь — по природоохранному и природоресурсному законодательству [6].

М. М. Бринчук делит конкретно по основаниям: по юридической силе; по предмету регулирования; по характеру: а) правового регулирования, б) нормативного акта. Акты в свою очередь подразделяются на кодифицированный или некодифицированный источник, т. е. здесь теоретиком затрагивается вопрос систематизации [7, гл. 3]. Одним из ярких примером кодификации, по мнению автора, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ № 7) [8].

Таким образом, мы видим, что структуру источников экологического права можно разделить на 3 части: природоохранную (включая конституционные положения, на которых базируется охранное законодательство), природоресурсную (по отдельным компонентам) икомплексную (отражающую отдельное правовое регулирование по конкретному вопросу). Авторы каждой из приведенных точек зрения особенно выделяет ФЗ № 7, что говорит об использовании его как системообразующего документа, стержня будущего кодекса. Также, на основании ранее указанного мнения Бринчука М. М. можно предположить, что научное сообщество готово к обсуждению вопроса о систематизации экологического законодательства, что, в свою очередь, образует второй довод в пользу Экологического кодекса.

Третий довод в его пользу можно продемонстрировать на различных экологических кодексах, как находящихся в стадии проекта, так и уже реализованных.

В проекте Экологического кодекса РФ от РСПП (в части промышленной экологии) [9] от октября 2015 года, предлагается изобразить природоохранный кодекс (в некоторой части новостных источников будущий Экологический кодекс представляют именно в виде систематизации конкретно природоохранного законодательства), где основа заключена в хозяйственной (промышленной) деятельности.

Данный систематизированный акт — пример того, что в целом данная концепция уже не нова для РФ. Минус, в вопросе ориентации законодателя на данный пример, выводится в отсутствие у данного проекта хоть какой-нибудь ориентации на комплексные и природоресурсные законы, которые тоже затрагивают часть промышленных законов. Сомнительно, на наш взгляд, пытаться масштабно кодифицировать законодательство без включения одинаково существенных элементов для экологической сферы, как и хозяйственная, делая основной упор на последней. Безусловно, это часть наиболее важна и актуальна в условиях активной промышленной деятельности, но остальная часть законодательства таким образом останется в стороне, что не даст качественно и корректно кодифицировать законы в единый документ.

Существует и более ранний проект — обсуждение от Минприроды (необходимо отметить, что кодекс был поставлен на общественное обсуждение 8 октября 2007 года, за 8 лет до проекта РСПП) [10]. Самого концепта не представлено, но предполагалось, что рассматриваемый вариант будет охватывать более широкий круг отношений, «чем техническая регламентация хозяйственной деятельности», согласно п. 2 Концепции от 2007 г. Здесь мы можем заметить более детальную проработку идеи по систематизации экологических законов.

Согласно п. 1 данной Концепции, основная цель в разработке Экологического кодекса состоит в «переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений». Данное положение было бы справедливо, но далее разработчики говорят о «заполнении пробелов» в применении природоохранных, природоресурсных законов, что не соответствует п. 2, где сказано, что в отношении ряда федеральных законов как, например, Лесного кодекса, Водного и Земельного «такая отмена не предусматривается». Такое противоречие можно объяснить тем, что имеет тенденция к кодификации именно природоохранных законов, оставляя в том же виде природоресурсные. Тогда, если говорить о кодификации экологического законодательства в целом, в ней нет смысла, поскольку систематизация одной части не предполагает автоматическую систематизацию другой, что критически необходимо для сокращения и реального уменьшения объема документов, на что, собственно, и направлен смысл инициативы на первый взгляд.

Наиболее раннюю и уже реализованную версию Экологического кодекса представляет собой кодекс республики Башкортостан [11] от 1992 года. Можно поставить данный вариант на особое место (28 октября 1992 года), поскольку он представляет собой один из самых ранних на сегодняшний день концепт предполагаемого федерального кодекса, действующий на территории РФ. Документ преследует в основном природоохранную цель.

Итак, с каким «базисом» законодатель подходит к вопросу кодификации экологического законодательства в настоящий момент:

а) накопился достаточный объем регулирования, который необходимо систематизировать (о чем справедливо было замечено сенатором);

б) соответственно, возникла объективная необходимость в сокращении обширного нормативного материала, затрагивающего экологическую сферу;

в) сегодня уже существует наработанный материал и предложены различные варианты проектов по введению на территории РФ Экологического кодекса, на которые законодатель вероятно будет опираться при создании нового.

Отдельно хотелось бы отметить мнение должностных лиц и общественности по нашему вопросу.

В поддержку инициативы спикера Совета Федерации высказалась и С. Радионова, глава Росприроднадзора, высказав мнение, что в дальнейшем кодекс будет способствовать исключению возможности «одномоментных, спонтанных изменений» [12]. Данное высказывание предполагает определенную невозможность произвольно и бесконтрольно вносить те или иные изменения уже в единый федеральный документ. В этой же связи существуют и опасения, высказанные директором Иркутского института химии Сибирского отделения РАН А. Ивановым — возможности «точечного вмешательства в экологические процессы» [12]. Мнение общественности (на протяжении всего существования проекта Минприроды) по данному вопросу не дает возможности дать объективной оценки данной инициативе, т. е. с момента первых попыток законодателя создать такой кодекс. Малая информированность или общественное безразличие — не вопрос данной статьи.

Обобщая вышесказанное, скажем, что, вероятно, общая проблематика, возникающая при сведении такого объема правового материала, состоит в следующих вопросах:

а) будет ли систематизация дополняющих друг друга законодательства федерального и субъектов РФ в единое целое, или будет создан один кодекс и по его аналогии локальные с дополнениями в виде локальных же законов субъектов РФ (в точности с административным регулированием. Предпосылку для этого дают экологические кодексы в ряде субъектов РФ, а также — нормотворчество субъектов РФ по части вопросов экологии, отведенных, согласно Конституции РФ, к их полномочиям). Но здесь возникнет вопрос — прошлые проекты экологических кодексов затрагивали в основном природоохранное законодательство, будут ли скорректированы существующие кодексы в области природоресурсного законодательства и куда будут включены комплексные нормативно-правовые акты. Как поступит законодатель на этот раз — предугадать достаточно сложно. На момент написания статьи такой информации практически нет;

б) «единство» не дает возможности оперативного внесения изменения и дополнения в такой документ. Это резонансный вопрос, который сразу же был поставлен заинтересованными должностными лицами. Тогда каков механизм таких изменений и является ли это тормозом для развития столь прогрессивно развивающейся отрасли как экологическое;

в) возникает вопрос о создании такого документа «процедурным и процессуальным одномоментно» [13]. Не сделает ли это кодекс громоздким и невозможным для эффективного использования, или возникнет необходимость создания отдельного процессуального кодекса (как в случаях Гражданского процессуального или Уголовного процессуального кодексов).

По нашему мнению, разрешение даже этих вопросов затянет написание Экологического кодекса РФ сразу на несколько лет, поскольку хотя это и важное направление, но не единственно актуальное. Наполнение кодекса правовой материй затянет данный процесс еще на неопределенное количество времени. В целом, идея прогрессивна и, кажется, законодатель не стал бы зря тратить время на то, что не имеет смысла, о чем и шла речь на протяжении настоящей статьи.

На сегодня, вопрос о систематизации экологического законодательства состоит в «согласии» [1] на разработку концепта Экологического кодекса, его общественного обсуждения. Развитие экологического просвещения параллельно с законодательством, а также различных общественных проектов по данному вопросу, вероятно, изменили степень общественного внимания к таким проектам, как реализация различных экологических законопроектов.

Следовательно, отвечая на поставленный нами вопрос в данной работе, по совокупности приведенных доводов, мы можем говорить о том, что да, Экологическому кодексу РФ быть, поскольку разрешение трудностей по экологическому законодательству призвана разрешить «классификация (кодификация — прим. автора ) нормативных правовых актов в области природопользования и охраны окружающей среды» [7].

Литература:

1. Никита Вятчанин, Матвиенко предложила создать Экологический кодекс // Парламентская газета: сайт. — Режим доступа: https://www.pnp.ru/social/matvienko-predlozhila-svesti-zakony-v-sfere-v-ekologii-v-edinyy-kodeks.html. — Загл. с экрана. (по состоянию на 08.10.2021)
2. Наталия Анисимова, «Норникель» опубликовал хронологию аварии с разливом топлива // РБК: сайт. — Режим доступа: https://www.rbc.ru/society/03/06/2020/5ed7dadc9a79472475bc4f62. — Загл. с экрана (по состоянию на 08.10.2021)
3. Данному вопросу посвящена 2 глава учебника М. М. Бринчука по экологическому праву. Экологическое право: Учебник. 2008. // Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс»
4. Теория государства и права: учебник / Российский университет дружбы народов, Юридический институт; под ред. д.ю.н., проф. А. А. Клишаса. — М.: Статут, 2019. — 512 с.
5. Экологическое право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов [и др.]: под редакцией С. А. Боголюбова. — 7-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2022. — 304 с. — (Высшее образование). — Текст: непосредственный
6. Книга написана на основе соавторства Дудкиной Л. В. с группой исследователей в этой области: Экологическое право / Гусева А. В., Дудкина Л. В., Щербакова О. В. — Москва: Научная книга, 2009. — 288 с.
7. Данному вопросу посвящена 3 глава учебника М. М. Бринчука по экологическому праву. Экологическое право: Учебник. 2008. // Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс»
8. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.02.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) // СЗ РФ. — 2002. — № 9. — ст.133
9. Экологический кодекс Российской Федерации (в части промышленной экологии) // Российский союз промышленников и предпринимателей: сайт. — Режим доступа: https://media.rspp.ru/document/1/a/8/a88e5cdae7f4ca9df5c0097a2aa2467d.pdf. — Загл. с экрана. (по состоянию на 13.10.2021)
10. Концепция проекта Экологического кодекса Российской Федерации // Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации: сайт. — Режим доступа: https://www.mnr.gov.ru/docs/proekty_pravovykh_aktov/660/?special_version=Y. — Загл. с экрана. (по состоянию на 09.10.2021)
11. Экологический кодекс Республики Башкортостан (ред. от 23.12.2020) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. — 1993. — № 3. — ст.57
12. Андрей Иванов: Экологический кодекс призван объединить и систематизировать законы в сфере экологии // Единая Россия: сайт. — Режим доступа: https://irkutsk.er.ru/activity/news/andrej-ivanov-ekologicheskij-kodeks-prizvan-obedinit-i-sistematizirovat-zakony-v-sfere-ekologii. — Загл. с экрана. (по состоянию на 11.10.2021)
13. Тамила Аскерова: Глава Росприроднадзора поддержала идею создать Экологический кодекс // Парламентская газета: сайт. — Режим доступа: https://www.pnp.ru/politics/glava-rosprirodnadzora-podderzhala-ideyu-sozdat-ekologicheskiy-kodeks.html. — Загл. с экрана. (по состоянию на 13.10.2021)