Местное самоуправление в политической системе современной России: состояние и проблемы функционирования



Местное самоуправление — один из основных конституционных институтов государственности России. Вполне очевидно, что без развитого механизма местного самоуправления на огромных просторах Российской Федерации невозможно осуществлять эффективное управление государственными и общественными делами. Именно поэтому, его признание, гарантирование является императивом современного государства, приверженного верховенству права.

Говоря о специфике данного феномена, стоит отметить, что, местное самоуправление находится на стыке публично-властных отношений, выходящих на уровень государственной организации общества, и автономной самоорганизации населения в системе отношений, образующих гражданское общество. Так, именно через местное самоуправление публичная власть в максимальной степени приближается непосредственно к человеку, а ассоциативные формы публично-территориального взаимодействия людей по месту жительства возвышаются до роли общезначимых институтов участия в управлении делами государства и общества. Вместе с тем муниципальные интересы провозглашаются не как подчиненные государственным интересам, а как самостоятельные, но с учетом общих положений государственной власти.

Местное самоуправление служит важным проявлением децентрализации власти и собственности, обеспечивает реализацию прав и свобод личности по месту жительства. Это базовый публично-территориальный уровень, на котором формируется и осуществляется социальное и политическое достоинство личности, воспитываются чувства гражданственности и патриотизма, инициативности и предприимчивости в сочетании с социальной ответственностью и приверженностью общему благу. Во многом именно с развитием муниципальных институтов народовластия на современном этапе связаны перспективы повышения качества публичного управления, формирования и реализации пространственного и социально-экономического развития России, осуществляемого непосредственно населением. Единство с интересами населения, открытость, демократизм, оперативность реагирования на нужды местных жителей, которые наиболее осведомлены о состоянии дел в своем городе, районе, селе, поселке и имеют прямой интерес в их наилучшем обустройстве, наконец, неполитизированный характер вопросов местного значения — вот минимальные предпосылки, позволяющие видеть в местном самоуправлении возможности преодоления тех негативных тенденций, которые обобщенно могут быть определены как бюрократический кризис современного государства.

Тем не менее, местное самоуправление, имея универсальные признаки, при этом характеризуется специфическими национальными особенностями; оно обусловлено политико-правовыми, экономическими, культурными, религиозными и иными факторами, общегосударственными, региональными, местными традициями. Исследование нормативно-правовых основ местного самоуправления, реальной практики его функционирования в конкретном историческом контексте — необходимое условие формирования эффективной муниципальной демократии, всей системы публичного управления.

Стоит сказать, сегодня российское местное самоуправление — один из наиболее динамично и стремительно развивающихся публичных институтов. С одной стороны, такой динамизм носит объективный характер, связан с понятными трудностями воплощения в жизнь новой, закрепленной в Конституции РФ 1993 г. модели местного самоуправления, основанной на его самостоятельности, организационной обособленности от системы органов государственной власти. С другой стороны, ставшее уже почти перманентным на протяжении последних двух десятков лет реформирование местного самоуправления отражает политическое значение этого института, придаваемое ему в конкретных условиях со стороны федеральной власти в свете реализации актуальных задач государственного строительства, формирования партийной и избирательной систем, осуществления региональной политики и т. п.

С точки зрения социально-политических оценок местное самоуправление имеет различные характеристики. Так, в документах Российской Федерации, имеющих во многом стратегическое, политико-правовое значение, оно определяется важнейшим элементом становления демократической России, с его развитием связываются возможности России «совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований». В итоговом документе Всероссийского Съезда муниципальных образований (Суздаль, 8 ноября 2013 г.) «Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период» создание основ системы местного самоуправления в Российской Федерации рассматривается как «одно из важнейших достижений демократических реформ конца XX века».

В настоящее время Россия находится на очередном и масштабном этапе преобразований в муниципальной сфере. Изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 г., имеют концептуальный характер для дальнейшего развития местного самоуправления и его взаимоотношений с государством. Были уточнены общие принципы организации местного самоуправления в части расширения возможностей субъектов РФ влиять на компетенционную основу и территориальную организацию муниципальной власти, порядок формирования и взаимоотношения органов местного самоуправления. Практика реализации реформы продемонстрировала, что необходимый баланс местных и государственных интересов выдерживается не всегда, цели обеспечения единства управления порой преобладают, а местное самоуправление порой рассматривается в роли агента государственно-политических задач. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П известным образом скорректировало отдельные направления муниципальной реформы, обозначило современные перспективы в осмыслении и реализации российской конституционной модели муниципальной демократии.

В 2020 г. в Конституцию Российской Федерации были внесены самые крупные и масштабные за все время действия (с 1993 г.) изменения и дополнения. Следует сказать, что существенное место в этих новациях отведено институту местного самоуправления, который претерпел очередную кардинальную трансформацию. Это показатель того, что органы местного самоуправления пока не находят оптимального и эффективного варианта взаимодействия с федеральными и региональными уровнями публичной власти, которых, в отличие от местного самоуправления, не коснулись проводимые изменения.

Так, новыми конституционными поправками был сформулирован обновленный вариант статуса местного самоуправления. Вектор изменений преимущественно направлен на более близкое взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, имея в виду, прежде всего, называя вещи своими именами, предоставления органам государственной власти более широких властных полномочий на деятельность местного самоуправления. Обоснование этому заключается прежде всего в том, что органные местного самоуправления, не имея достаточного финансирования и при недостатке управленческих кадров, не в состоянии самостоятельно решать вопросы местного значения, предусмотренные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, фактически органы государственной власти (в первую очередь субъекты Федерации) берут на свой контроль разрешение наиболее сложных и существенных проблем, хотя формально органы местного самоуправления остаются самостоятельными. Вместе с тем, стоит признать, что эта самостоятельность, когда муниципальные образования получают дотации из региональных бюджетов, предельно формальна и относительна.

Несмотря на то, что местное самоуправление в России является одной из основ конституционного строя и уже существует около 30 лет, в законодательстве, по-прежнему присутствуют правовые пробелы и коллизии. Процесс становления данного института проходит тяжело и проблематично, с периодическими отклонениями от вектора заданного направления, сталкиваясь на своем пути с разными трудностями. Это неудивительно, поскольку в силу исторических причин процесс формирования и развития системы местного самоуправления в современной России всегда отличался высокой степенью хаотичности и стихийности.

Основными трудностями являются: несовершенство российского законодательства, отсутствие демократических традиций в обществе, низкая правовая и политическая культура общества, намеренное противодействие прогрессированию института местного самоуправления со стороны властей Российской Федерации, недостаточное финансирование и многие другие факторы.

В. Н. Лексин в своём труде «Местное самоуправление и местная власть в современной России» рассматривает следующие противоречия:

а) между декларированным Конституцией РФ не вхождением органов местного самоуправления в систему государственной власти и фактическим исполнением этими органами исключительно государственных социальных и иных обязательств перед гражданами;

б) между равной наделённостью всех органов местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их неодинаковой реальной востребованностью в муниципальных образованиях разного типа (например, в городе — миллионнике и в сельском населенном пункте);

в) между объемом функций, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями (финансовыми, материальными, организационными, кадровыми) выполнения этих функций;

г) между теоретическими представлениями о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении непосредственно народной власти и фактически проявленным безразличием населения к реализации подлинной идеи местного самоуправления, сведенной на практике преимущественно к задаче приближения назначаемых исполнительных структур местной власти к жителям населенных пунктов.

Существует точка зрения, согласно которой, в современной России система местного самоуправления (так и не развившись в полноценную систему) с 2000-х годов начинает сворачиваться под давлением федеральной и региональной государственной власти при высокой пассивности и безразличии граждан. Возникшие в ходе становления и дальнейшего развития местного самоуправления проблемы требуют осмысления, глубокого научного анализа, на основе которого могут быть разработаны формы и методы дальнейшего проведения реформы.

Итак, остановимся, на наш взгляд, на наиболее острых и существенных проблемах, возникающих в данной сфере.

Во-первых, существует определенная размытость правового положения структур местного самоуправления в российской политической системе. С одной стороны, местное самоуправление выступает в качестве самостоятельного конституционного института, отделенного от государственной системы власти. С другой стороны — оно находится в полном подчинении государства, регулируется его законами и многочисленными нормативными актами. Оно не вписано в вертикаль власти юридически, но в финансово-экономическом отношении именно в этой вертикали и находится. Именно поэтому, была попытка скорректировать конституционные положения в части местного самоуправления, поскольку они не обеспечивают и не способствуют эффективному управлению на местах.

Другая насущная проблема, выделяемая экспертами — неоправданно осуществляемая и даже навязываемая политизация муниципальной власти. Ее главное предназначение — это социальное обслуживание населения, однако она все чаще отходит на второй план, когда вокруг разворачивается межпартийная борьба.

В-третьих, и, наверно, одна из более острых современных проблем — это слабость финансово-экономической основы муниципальных образований. Общепризнанным является факт, что у них недостаточно средств для эффективной деятельности и исполнения своих функциональных обязанностей. Так, по мнению А. И. Гретченко, недостаток финансов следствие государственной политики, направленной на укрепление вертикали власти. В результате были значительно сокращены доли отчислений от налогов в местные бюджеты. По итогу это привело к тому, что такой важный рычаг власти, как ресурсы, оказался сосредоточен в руках региональных властей и зависимых от них руководителей муниципальных образований (районов). Городские же власти оказались лишены стимулов и возможностей эффективного управления. А это, в свою очередь, лишило население мотивации активно участвовать в самоуправлении. У большинства населения отсутствует понимание сути местного самоуправления и потребности участия в его осуществлении. Переломить данную ситуацию невозможно без серьезных политических решений государства в пользу финансово-экономического обеспечения системы местного самоуправления.

Четвертая проблема, как уже было отмечено, отчасти вытекает из предыдущей, это низкий уровень общественной активности граждан и неразвитость самодеятельных организаций, что существенно замедляет процесс вовлечения широких масс населения в самоуправленческую деятельность. В последние годы наблюдается некоторое повышение социальной активности населения, однако это оно носит скорее едиичный, чем общий характер.

Исторический опыт иллюстрирует то, что только убежденность граждан в результативности своего политического участия, только их вера в наличие прямой ответственности власти перед населением способны действительно разбудить и активизировать российское общество, в том числе на уровне местного самоуправления. Именно с развитием местного самоуправления в России связываются надежды на становление и укрепление демократического гражданского общества, формирование чувства общего интереса и самоответственности местных жителей за состояние местных дел. Население привыкает не только к различным формам общественной само-

организации, но и к различным способам и формам самостоятельного решения вопросов местного значения, контроля деятельности избранных должностных лиц.

Подводя итог, следует сказать, что местное самоуправление в политической системе может стать ее эффективным институтом, если в демократическом и гражданском смысле вырастет из процесса гражданской заинтересованности, ответственности и солидарности, активно участвующих в решении вопросов местного значения различных групп и корпоративных объединений жителей, а это процесс достаточно длительный.

В-пятых, причины неэффективности местного самоуправления, на наш взгляд, заключаются не только в несовершенстве финансово-экономической системы муниципальных образований, но и, в частности, в проблемах с кадрами. На сегодняшний день муниципальной службе необходимы современные, динамичные и ответственные специалисты, которые будут готовы посвятить себя службе обществу и государству. Каждый год задачи, поставленные местному самоуправлению, усложняются и требуют свежего взгляда: нужен современный кадровый потенциал, готовый быстро и качественно реагировать на запрос муниципального образования. Говоря о совершенствовании местного самоуправления, мы подразумеваем повышение актуальности проблемы кадрового обеспечения, совершенствование профессионализма работников местного самоуправления. Острый дефицит квалифицированных муниципальных служащих, умеющих грамотно разбираться в различных отраслях законодательства, делает муниципальное управление слабым звеном публичной власти России.

Таким образом, приходится констатировать, что как в теории, так и в правоприменительной практике существует огромное количество насущных и нерешенных проблем. Они порождены, прежде всего, стремительным характером формирования и развития системы местного самоуправления в России, когда нормы и институты зачастую появляются не результате органического движения снизу, а по итогу инициативы сверху, и при этом чаще всего нормы выражены в самом общем виде, без учета ряда объективных и субъективных факторов.

Очевидно, что современное российское местное самоуправление осуществляет свою деятельность и накапливает опыт как самостоятельный институт, но все же нуждается в дальнейшем развитии и улучшении. Определенные меры как создание необходимого курса развития местного самоуправления;

— повышение уровня участия граждан в осуществлении местного самоуправления;

— предоставление органам местного самоуправления большей компетенции по вопросам, относящихся к их сфере ведения;

— обеспечение высококвалифицированными кадрами местное самоуправление;

— увеличение финансовой и организационной самостоятельности муниципалитетов;

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2021) // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, N 10, ст. 1152.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021)«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2021) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
4. Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации»// Российская газета, N 271, 01.12.2010.
5. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию Российская газета», N 282, 13.12.2013 // Российская газета, N 282, 13.12.2013.
6. Антипьев, К. А. Местного самоуправление в современной России: социально-политические тенденции / К. А. Антипьев // Власть и управление на Востоке России. — 2011. — № 4(57). — С. 137–143. — С.137.
7. Бондарь, Н. С. Местное самоуправление: учебник для вузов / Н. С. Бондарь [и др.]; под редакцией Н. С. Бондаря. — Москва: Издательство Юрайт, 2021. — 386 с. —с. 11.
8. Долгова, Г. Н. Политические проблемы местного самоуправления в современной России / Г. Н. Долгова // Власть. — 2012. — № 8. — С. 54–58.
9. Ряжская Татьяна Владимировна, Жукова Мария Вячеславовна, Карлов Александр Николаевич. Проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления // Известия ТулГУ. Гуманитарные науки. 2021. № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-kadrovogo-obespecheniya-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 20.10.2021).
10. Леонов Сергей Николаевич Структурные и финансовые аспекты реформирования местного самоуправления в России. 30 лет поиска // Известия БГУ. 2021. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/strukturnye-i-finansovye-aspekty-reformirovaniya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-30-let-poiska (дата обращения: 20.10.2021).
11. Лось Л. В. Развитие местного самоуправления в России: Теоретические аспекты // Океанский менеджмент. 2021. № 3 (12). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-teoreticheskie-aspekty (дата обращения: 20.10.2021).
12. Майкова Э. Ю., Симонова Е. В. Проблемы функционирования и развития системы местного самоуправления в современной России // Новое слово в науке и практике: гипотезы и апробация результатов исследований. 2015. № 21. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-funktsionirovaniya-i-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya-v-sovremennoy-rossii (дата обращения: 20.10.2021).
13. Московкина, Ю. Ю. Состояние и перспективы развития института местного самоуправления в современной России / Ю. Ю. Московкина. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 23 (261). — С. 582–583. — URL: https://moluch.ru/archive/261/60153/ (дата обращения: 20.10.2021).