Сравнение статуса генерал-губернатора и полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе



В данной работе проведено сравнение генерал-губернатора и полномочного представителя Президента Российской Федерации как должностных лиц. Предметом сравнения является история возникновения данных институтов власти, их полномочия и компетенция. Научная важность работы заключается в выявлении преимуществ и недостатков наличия контроля со стороны главы государства за положением в разных регионах государства.

Ключевые слова: государственное управление, централизация, полномочия, контроль, российское государство, федерация.

Россия является первым по размеру территории государством в мире. Такую площадь она приобрела в результате длительного процесса присоединения Сибири, Кавказа, а также в результате перехода отдельных территорий от других государств в состав Российской Федерации. Ранее территорией Российского государства являлись государства Закавказья и Средней Азии, которые приобрели статус независимых государств несколько десятилетий назад. Ш. Монтескье в своём произведении «О духе законов» писал, что небольшие государства по своей природе должны быть республиками, государства средней величины — подчиняться монарху, а обширные империи — состоять под властью деспота.

Его вывод заключается в том, что если государство имеет незначительную площадь, то тем проще в нём установить республиканскую форму правления с демократичным политическим режимом, так как небольшому количеству населения будет легче договориться, как будет устроена власть. Государства, площадь которых распространяются на значительную территорию, не пригодны для республиканской формы правления. Поэтому в таких государствах необходима деспотия, то есть неограниченный в своих полномочиях орган власти, который своими решениями будет координировать любого рода деятельность и явления в государстве.

В России XVIII–XIX вв. таким органом власти являлся Император Всероссийский, чьи нормативные акты имели высшую юридическую силу, а все остальные органы власти непосредственно зависели от него. В 1708 и 1775 гг. были осуществлены две губернские реформы. Император Пётр I в 1708 г. произвёл административное деление на 8 губерний, а в 1775 г. Императрица Екатерина II понимая, что такое деление затруднительно для эффективной работы государственного аппарата, издала «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», согласно которому государство делилось на 50 равных по населению губерний и управлялись они назначаемыми губернаторами. Население каждой губернии должно не должно было превышать 300–400 тыс. душ [1]. Высшим должностным лицом в губернии являлся губернатор, который был наделён полномочиями по сбору налогов, управлению полицией, назначению местных чиновников, осуществлению рекрутских наборы. Генерал-губернатор имел право голоса в Сенате, в высшем административном и судебном органе, наравне с сенаторами, в отличие от губернаторов.

После осуществления губернской реформы были выявлены её недостатки, главным из которых являлась волокита на местах [2]. Для решения этой проблемы В 1781 г. Императрица Екатерина II провела вторую губернскую реформу, итогом которой стало разделение Российской империи на 40 губерний с генерал-губернатором во главе. Он обладал значительным объёмом полномочий, которые включали в себя: рекрутский набор, общий надзор за местными органами власти, надзор за казённой палатой, осуществлял сбор налогов, а если наместничество находилось на границе, то генерал-губернатор следил за действиями «соседей» на границе [2, № 14392]. Генерал-губернатор осуществлял свои полномочия непосредственно через губернаторов, которые имели свой аппарат для управления губернией.

Существовало противоречие в статье 85 указа 1781 г., которое гласило, что Государев Наместник может вступаться за всякого, кого «волочат» и «принуждают» суды, но при этом не должен вмешиваться в процесс судопроизводства. Объясняет это противоречие тот факт, что Императрица находилась под глубоким влиянием произведений французских мыслителей XVIII века. Принципы, гуманизма, человеколюбия и человеческого достоинства закрепились в нормативно-правовых актах того времени. Екатерина II доверяла графам и князьям, а значит им дозволено надзирать за соблюдением законности и нравственности на местах. Позднее, в 1783 г. Императрице был издан указ, согласно которому губернаторы, прежде чем потратить казённые средства, должны согласовать расходы с генерал-губернатором. Это, по мнению Императрицы, должно было снизить уровень казнокрадства на местах.

Однако, несмотря на такую полноту власти, генерал-губернаторы могли лишиться своей должности в один миг. Они несли полную ответственность за положение дел в наместничествах, даже если они находились в служебной поездке. Таким образом, если, условно, генерал-губернатор Кавказского наместничества находился близ юга Каспийского моря, а бунт против государственного порядка произошёл бы в Астрахани, то своим указом глава государства освобождал его от должности одномоментно. Генерал-губернаторы были лично обязаны предоставлять монарху регулярные отчеты «О благополучном состоянии губерний, о спокойствии и безопасности в них, и о всех чрезвычайных, важных и примечания достойных происшествий 1 и 15 числа ежемесячно» [3, c 8].

С вступлением в должность Императора Павел I отменяет систему наместничеств. Только через тридцать лет в 1826 г. Комитет министров издал постановление «О штатах канцелярий военного и генерал-губернаторов». Возвращение данного института было обусловлено необходимостью лучшего контроля над отдалёнными территориями или нестабильными регионами Российской империи. Помимо возникновения генерал-губернаторств в Сибири и на Кавказе, генерал-губернаторства появились и в Европейской части России. Возвращение генерал-губернаторов было целесообразным решением, если бы не отсутствие чёткой регламентации его прав и обязанностей. Так, для генерал-губернаторов Европейской России не существовало никаких инструкций, в отличие от генерал-губернаторов Сибири и Кавказа. Это стало настоящей проблемой для Комитета министров. Лишь спустя 26 лет, по требованию Николая I, Комитет министров составил «Общую инструкцию генерал-губернаторам» [3].

По данной инструкции в полномочия генерал-губернатора входили контроль за деятельностью местных органов власти и судов. Генерал-губернатору предоставлялось право судить о целесообразности наказания за то, или иное правонарушение, то есть он мог руководствоваться не законами, но целесообразностью. Генерал-губернатор следил за «народным здравием и продовольствии» и предпринимал меры для обеспечения населения продовольствием. Генерал-губернатор осуществлял контроль за работой промышленных предприятий и торговлей. В его задачи входила забота о «правильной» разработке полезных ископаемых, развитии путей сообщения [3]. Генерал-губернатор обладал полномочиями по воспитанию молодёжи и укреплению в них преданности престолу. Император назначал генерал-губернаторов по своему усмотрению. Обычно, это были действующие генералы армии, которые каким-то образом проявили себя перед Императором. Генерал-губернаторы, в отличие от губернаторов, были подконтрольны Сенату. Часто возникали споры на разных уровнях власти. При наличии постановления Комитета министров генерал-губернатор мог пренебречь ими, используя взамен свои акты.

Во второй половине XIX века в Комитете министров существовало мнение, что генерал-губернаторства должны существовать только на тех территориях, на которых ещё не сложилось самостоятельное управление. К концу существования Российской империи существовало всего 11 генерал-губернаторств, которые занимали территорию отдалённых регионов России. В 1917 г. все государственные органы Российской империи были упразднены, в том числе и административное-территориальное деление на генерал-губернаторства.

После того, как Советский Союз прекратил своё существование, а Российская Федерация приобрела суверенитет, то в целях избежать подобных процессов Президент России ввёл в августе — сентябре 1991 г. постоянных представителей Президента в субъектах, находившихся в составе РСФСР. В 2000 г. Президент России издает указ, согласно которому в Российской Федерации возникает новый вид административно-территориального деления на федеральные округа, а также предусматривает введение такого должностного лица как полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента, а также непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему. Президент назначает его на должность на срок, определяемый им, но не превышающий срока исполнения своих полномочий.

Основными задачами полномочного представителя являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом. На полномочного преорганизация лежит обязанность по контролю за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, а также обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента. Полномочный представитель ежегодно представляет Президенту регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.

Полномочный представитель может принимать участие в работе органов государственной власти субъектов России, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа, и организует по поручению Президента проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.

Таким образом, должностные лица на местах, назначаемые главой государства, в России не является новшеством. В дореволюционной России институт генерал-губернаторов был обусловлен на первых порах необходимостью соблюдения законности и нравственности, а позже стал вынужденной мерой для контроля над отдалёнными территориями. Такого рода институт существует в разных государствах. Так, в Канаде существует лейтенант-губернатор, представляющий монарха и федерацию в провинциях одновременно. Насколько необходим институт полномочного представителя в Российской Федерации? Ещё сто лет назад, когда отсутствовали развитые средства связи, то для управления большими территориями существовало отдельное должностное лицо, но насколько это необходимо в XXI веке — вопрос спорный и дискуссионный.

Литература:

1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое (ПСЗ — I). — Т. ХХ. — СПб., 1830.
2. Злобин Ю. П. Институт генерал-губернаторов в России в XVIII веке: становление и развитие. — Оренбург, 2010.
3. Дамешек Л. М. Институт генерал-губернаторов Азиатской России и его особенности. — Иркутск, 2011.