Экспорт пенсий на постсоветском пространстве: правоприменительная практика после денонсации Соглашения СНГ от 13 марта 1992 года



В статье автор исследует проблему правового пробела в международно-правовом регулировании пенсионного обеспечения между Россией и рядом стран, возникшей в результате денонсации Соглашения о гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения [1]. В статье содержится анализ существующей правоприменительной практики с момента денонсации, на основе проведения которого автор выводит устоявшуюся позицию судов и анализирует акты, в которых суды отклоняются от такой позиции. В статье также приводятся негативные последствия описываемой проблемы и предлагается ее решение.

Ключевые слова: страховой стаж, периоды работы, Соглашение СНГ, пенсионное обеспечение, назначение пенсии.

Необходимым условием для назначения страховой пенсии по старости в Российской Федерации является наличие страхового стажа: в него могут входить периоды работы как на территории России, так и в специальных случаях за ее пределами — в частности, когда это предусмотрено международным договором [2, ст. 11, ч. 2].

Действительно, нередко государства заключают между собой двусторонние и многосторонние договоры взаимного признания периодов работы на своих территориях для суммированного включения их в страховой стаж при назначении пенсии. Для нашей страны, возникшей после распада более крупного государства, в котором внутренняя миграция была нормой [3], вопрос взаимного признания периодов работы на территории других стран (в частности, возникших на территории бывших советских республик) особенно актуален.

Многие переселившиеся в результате внутренней миграции граждане СССР остались жить и работать на территориях новообразованных государств после распада государства. В такой ситуации вполне объяснима и обратная миграция. В случае возвращения в Россию такие лица рано или поздно обратятся за назначением пенсии и, по понятным причинам, захотят включить в страховой стаж периоды работы на территории прежней страны проживания.

Для обеспечения этого c 13 марта 1992 г. за гражданами стран-участниц Содружества Независимых Государств (СНГ) было закреплено право включения в страховой стаж периодов работы, полученных в странах-участницах этого интеграционного объединения, благодаря заключенному в рамках него соглашению (далее — «Соглашение СНГ 1992 г»., «Соглашение») [1].

Однако Российская Федерация денонсировала Соглашение СНГ 1992 г. с 1 января 2023 г. Страна сохранила обязательства по выплате уже назначенных ранее пенсий по нему (в том числе пенсии назначались и после денонсации Соглашения, если заявления об этом подавались до 1 января 2023 г. [5]), однако новые назначения по нему не осуществляются. По сообщению Министерства иностранных дел РФ, вместо Соглашения СНГ 1992 г. заключаются другие международные договоры [5]. Действительно, Россия является членом другого регионального интеграционного объединения — ЕАЭС, в рамках которого в области пенсионного обеспечения с 1 января 2021 г. действует аналогичное соглашение [6].

Проблема состоит в том, что составы этих объединений не совпадают, поскольку не все страны СНГ входят в ЕАЭС. «Выпадающими из списка» оказываются: Азербайджанская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Республика Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина. И если как и планировалось в упомянутом заявлении МИД РФ с некоторыми из них уже заключены аналогичные двусторонние соглашения: с Азербайджанской Республикой (договор подписан и ратифицирован, но не вступил в силу на момент написания настоящей работы) [7], с Республикой Таджикистан [8], а также с Республикой Молдова [9], то с Республикой Туркменистан, Республикой Узбекистан и Украиной, спустя более чем два года после денонсации, так и не были заключены какие-либо международные договоры на замену Соглашению СНГ 1992 г.

Как быть лицам, работавшим ранее в этих странах? Соглашение СНГ 1992 г. действовало в России более 30 лет, и все это время физические лица могли работать в указанных выше странах, разумно полагаясь на возможность последующего переезда (в т. ч. возвращения) в Россию с возможностью последующего выхода на пенсию с учетом периодов работы в упомянутых странах. Ожидаемым результатом описанной проблемы стали сотни дел по жалобам либо на то, что СФР не включил в страховой стаж определенные периоды работы за рубежом, либо вовсе на отказы в назначении пенсии. Последнее, по нашему мнению, является серьезным негативным последствием сложившейся ситуации: из-за денонсации СФР не может включить в страховой стаж периоды работы в странах СНГ, поэтому многим заявителям попросту не хватает стажа, чтобы «добрать» его минимальный размер для назначения страховой пенсии [2, ст. 8, ч. 2].

Анализ правоприменительной практики по включению периодов работы в странах СНГ в страховой стаж для назначения страховой пенсии в Российской Федерации с момента денонсации Соглашения СНГ 1992 г. позволяет сделать следующие выводы, которые в совокупности можно назвать устоявшейся практикой:

1. СФР не включает в страховой стаж периоды работы в Республике Туркменистан, Республике Узбекистан и Украине, ссылаясь на денонсацию Соглашения СНГ 1992 г. и отсутствие иного международно-правового регулирования пенсионного обеспечения между этими странами. Суды встают на сторону Фонда [10; 11; 12; 13; 14; 15; 16].
2. Вывод отдельных судов о том, что положения Соглашения СНГ 1992 г. применимы и после денонсации, поскольку они имели силу на момент спорных периодов работы признается судами вышестоящей инстанции ошибочным — основанным на неправильном применении норм материального права. Решения, основанные на нем, отменяются при пересмотре [17; 18].
3. В силу денонсации Соглашения СНГ 1992 г. суды применяют национальное право, а именно акты самого Фонда [19], в которых указано, что лицо может претендовать на назначение пенсии в РФ при условии уплаты страховых взносов в СФР, либо независимо от таких выплат — за периоды работы до 1 января 1991 г. (см. примеры применения национального права и аргументацию судов в источниках [12; 14; 15; 16]).

Таким образом, в отсутствие международно-правового регулирования между Россией и Республикой Туркменистан, Республикой Узбекистан и Украиной, аналогичного Соглашению СНГ 1992 г., при назначении страховой пенсии применяется национальное законодательство, в соответствии с которым в страховой стаж можно зачислить только периоды работы на территориях указанных стран за «советские» года.

Примечательно, что несмотря на описанную здесь устоявшуюся позицию правоприменителя, суды разных инстанций до сих пор последовательно допускают ошибки в применении материальных и процессуальных норм, которые даже сейчас — спустя два года после денонсации — доходят до Верховного Суда РФ, который вынужден отменять такие решения и определения [20].

Отдельного внимания среди массива судебной практики заслуживает дело № 88–6430/2024 [21]. В нем суд кассационной инстанции отменил акты нижестоящих судов, которые по своему существу отражали описанную выше устоявшуюся позицию (в стаж включены только советские периоды), и направил дело на новое рассмотрение.

Из обстоятельств дела следует, что истица обратилась за назначением пенсии в России 30 января 2023 г. Одним из ее требований было включение в страховой стаж периода работы с 1 января по 1 декабря 1991 г. на территории Республики Узбекистан. Фонд и суды первой и апелляционной инстанций отказали ей в этом. Суд кассационной инстанции, не согласившись с нижестоящими судами, между тем, указал следующее: положения нормы о страховом стаже [22, ст. 10] во взаимосвязи с положением о том, что уплата пенсионных взносов до 1 января 1991 г. приравнивается к уплате взносов в ПФР (ныне — СФР) сами по себе не устанавливают, что лицам, имеющим периоды работы на территории государств, с которыми нет соглашений в области пенсионного обеспечения, в страховой стаж должны включаться лишь периоды до 1 января 1991 г.

Кассация признала правильным включение в стаж помимо периодов работы до 1 января 1991 г. также периоды до 1 января 1992 г. Этот отличающийся от общей практики вывод обоснован судом тем, что в спорный период (1991–1992 гг.) в области пенсионного обеспечения на замену советского закона [23] вводился в действие Закон РСФСР [24]: по отдельным вопросам — с 1 марта 1991 г., а в остальной части — с 1 января 1992 г. При этом в соответствии с актом, разъясняющим вопросы введения последнего, указано, что до принятия соответствующего законодательного акта РСФСР применяются нормы бывшего СССР, покуда они не противоречат законодательству РСФСР [25, п. 2]. Также суд в своей аргументации сослался на решение Экономического Суда СНГ о толковании Соглашения СНГ 1992 г. [26], а также на то, что сам факт неуплаты взносов за спорный период не может являться основанием для невключения такого периода в страховой стаж со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ [27].

К моменту написания настоящей работы новое рассмотрение по делу не состоялось, но из анализа последующей судебной практики видно, что приведенный судом довод не нашел продолжения в актах других судов. Впрочем, даже если бы такое произошло, то такая позиция, добавляющая лишь еще один год к страховому стажу, никоим образом не решила бы проблему концептуально.

В заключение нам хочется отметить, что описанная в этой работе проблема не является фундаментальной проблемой права. Она возникла, по нашему мнению, механически — из-за особенностей процесса международного правотворчества. Так, произошла денонсация, однако к ее моменту не были заключены желаемые заменяющие международные соглашения, что повлекло за собой большое количество проблем и дел в судах. При этом, по нашему мнению, саму денонсацию нельзя было назвать ожидаемой, поскольку на момент ее совершения не наблюдалось видимых причин для охлаждения отношений между Россией и СНГ, в том числе нельзя назвать в качестве таковой и активное развитие России в рамках ЕАЭС. Из правоприменительной практики видно, что споры на почве этой проблемы не утихают и спустя годы после денонсации, в том числе в высших судах, а сама практика все еще неоднородна, несмотря на наличие относительно устоявшейся позиции. По нашему мнению, выходом из сложившейся ситуации видится интенсификация международного правотворчества между Россией и обозначенными странами в заключении двусторонних соглашений в области пенсионного обеспечения.

Литература:

1. «Соглашение о гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения» (Заключено в г. Москве 13.03.1992) // СПС КонсультантПлюс;

2. Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ (ред. от 26.12.2024, с изм. от 11.02.2025) «О страховых пенсиях» // СПС КонсультантПлюс;

3. Зайончковская Ж. А. Миграция населения СССР и России в ХХ веке: эволюция сквозь катаклизмы / Зайончковская Ж. А. // Проблемы прогнозирования. 2000. № 4, с. 3–15;

4. Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 15.02.2024 по делу № 88–3764/2024 // СПС КонсультантПлюс;

5. О реализации права граждан на пенсионное обеспечение в условиях денонсации Соглашения о гарантиях прав граждан государств СНГ в области пенсионного обеспечения // [Электронный ресурс]: Министерство иностранных дел Российской Федерации. Режим доступа: https://clck.ru/3HxPcu (дата обращения: 02.03.2025);

6. «Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза» (заключено в г. Санкт-Петербурге 20.12.2019) // СПС КонсультантПлюс;

7. «Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения» (Подписан в г. Баку 26.04.2022) // СПС КонсультантПлюс;

8. «Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения» (Подписан в г. Душанбе 15.09.2021) // CПС КонсультантПлюс;

9. «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения» (Заключено в г. Москве 10.02.1995) // СПС КонсультантПлюс;

10. Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08.10.2024 № 88–18550/2024 // СПС КонсультантПлюс;

11. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 03.02.2025 по делу № 88–2944/2025 // СПС КонсультантПлюс;

12. Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08.02.2024 по делу № 88–3728/2024, 2–3444/2023 // СПС КонсультантПлюс;

13. Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06.02.2024 № 88–2351/2024 // СПС КонсультантПлюс;

14. Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28.05.2024 № 88–8157/2024 // СПС КонсультантПлюс;

15. Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01.02.2024 № 88–2240/2024 // СПС КонсультантПлюс;

16. Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11.04.2024 по делу № 88–5574/2024 // СПС КонсультантПлюс;

17. Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13.02.2024 по делу № 88–3024/2024, 2–3293/2023 // СПС КонсультантПлюс;

18. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16.12.2024 № 88–32327/2024 // СПС КонсультантПлюс;

19. Распоряжение Правления ПФ РФ от 22.06.2004 № 99р (ред. от 28.01.2005) «О некоторых вопросах осуществления пенсионного обеспечения лиц, прибывших на место жительства в Российскую Федерацию из государств — республик бывшего СССР» // СПС КонсультантПлюс;

20. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2024 № 32-КГ24–16-К1 // СПС КонсультантПлюс;

21. Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18.03.2024 № 88–6430/2024 // СПС КонсультантПлюс;

22. Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс;

23. Закон СССР от 15.05.1990 «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» // СПС КонсультантПлюс;

24. Закон РФ от 20.11.1990 № 340–1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»// СПС КонсультантПлюс;

25. Постановление Верховного Совета РСФСР от 20.11.1990 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» // ЭПС «Система ГАРАНТ»;

26. Решение Экономического Суда СНГ № 01–1/6–04 (Принято в г. Минске 07.04.2005) // СПС КонсультантПлюс;

27. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П // СПС КонсультантПлюс.