Опыт историографического изучения проблем развития российского законодательства о статусе и социальной поддержке ветеранов боевых действий



В настоящей публикации рассмотрены некоторые направления изучения развития законодательства Российской Федерации о статусе и социальной поддержке ветеранов боевых действий, наиболее актуальные проблемы, возникшие в процессе его изменения, а также предложения, рекомендованные учеными-правоведами и юристами-практиками в целях его совершенствования.

Ключевые слова: ветеран, участник боевых действий, специальная военная операция, военнослужащий, доброволец, гражданский персонал, военизированные формирования, социальная поддержка, льготы, законодательство.

This publication examines some areas of study of the development of the Russian Federation's legislation on the status and social support of combat veterans, the most pressing issues that have arisen in the process of its change, as well as some suggestions recommended by legal scholars and practitioners in order to improve it.

Keywords: veteran, combatant, special military operation, soldier, volunteer, civilian personnel, paramilitary forces, social support, benefits, legislation.

На сегодняшний день в Российской Федерации вопросы государственного регулирования социального обеспечения граждан продолжают оставаться актуальными с точки зрения правового и экономического аспектов. В рамках данной публикации нами будет рассмотрено развитие научных взглядов и точек зрения на правовое регулирование социального обеспечения (поддержки, защиты) такой отдельной категории граждан, как ветераны боевых действий. В российской правовой науке статус ветерана боевых действий рассматривается как совокупность дополнительных прав, гарантий социальной защиты и мер социальной поддержки, установленных государством отдельным категориям граждан с учетом их заслуг в защите Отечества в целях обеспечения им достойного уровня жизни, активной деятельности, почета и уважения в обществе.

Данный вопрос социально важен, особенно в условиях проведения специальной военной операции, когда количество ветеранов боевых действий в рамках государства увеличивается. Проблема наделения правовым статусом ветеранов боевых действий, социальной поддержки, развития нормативно-правовой базы была всегда актуальна и интересна для многих исследователей — как для известных ученых-правоведов и юристов-практиков, так и для начинающих свой академический и практический путь молодых аспирантов и студентов, будущих юристов.

Хронологическими рамками исследования станет период с момента принятия основного нормативного правового акта по исследуемой проблематике, Федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах» [15] (далее — Закон о ветеранах), в 1995 году по настоящее время, то есть 30 лет, с учетом последних изменений, внесенных в него в конце 2024 года и вступивших в силу с 1 января 2025 года. В развитие норм Закона о ветеранах было принято более 20 подзаконных нормативных правовых актов.

Исследованию проблем государственной политики в отношении ветеранов боевых действий, их правового положения (статуса), социально-правовой защиты, социального обеспечения и реабилитации посвящены работы В. М. Корякина, В. В. Тараненко, А. Г. Чепурного и др.

В конце XX века появились работы, в которых рассматривались отдельные вопросы социальной и правовой защиты ветеранов боевых действий, а также членов их семей. Это труды С. Ю. Алимова, А. В. Герасимова, В. М. Корякина и др.

Значительный ряд вопросов правовой и социальной защиты ветеранов боевых действий анализировался в диссертации А. Н. Сабодаша [8]. Правовые вопросы социальной защиты инвалидов боевых действий исследовал в кандидатской диссертации А. Г. Чепурной [11], позднее расширивший эту тему в монографии «Социальная защита инвалидов боевых действий в Российской Федерации» [18].

Широкий круг вопросов и проблем, в том числе условия присвоения статуса ветерана боевых действий, рассматривал В. М. Корякин [6].

Развитие законодательства о ветеранах и проблемы нормативно-правового регулирования на различных этапах отечественной истории рассмотрели исследователи С. Ю. Алимов, И. А. Багдасарян, О. Г. Боброва, И. Н. Киселев, Д. В. Корсаков, В. И. Майоров, Н. Н. Мишина, А. Н. Сабодаш, Д. Д. Самсонычев.

О важности мер социальной поддержки и необходимости их развития для ветеранов боевых действий говорили такие исследователи, как Т. А. Анбрехт, И. А. Богомолов, О. А. Дизер, А. Н. Молчанова, Е. Ю. Новикова, Т. В. Петрова, А. Н. Сабодаш, Л. А. Семенищева, И. Ю. Суркова, Е. С. Щеглова, В. В. Щебланова и др.

Н. М. Полевая, И. И. Черненко, И. А. Чухно и М. А. Шаповалова, рассматривая социальный статус ветеранов боевых действий через анализ социальных и медико-психологических проблем, считают социальную поддержку и медико-психологическую реабилитацию одним из важных направлений работы с данной категорией граждан.

И. А. Багдасарян, О. Г. Боброва и Ю. Ю. Гриценко проанализировали нормы действующего законодательства, включая Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, и правоприменительную практику в контексте обновленных приоритетов развития российского государства. Они отмечают, что «ветераны боевых действий — одна из важнейших групп военнослужащих, обладающих боевым опытом, активной жизненной позицией, высоким патриотическим духом, в отношении которых государству необходимо проявлять повышенное внимание и заботу» [3]. Исходя из положений Стратегии национальной безопасности, где сбережение народа России, развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан определены как приоритетные национальные интересы, авторы сформулировали основные направления развития правового регулирования социального обеспечения ветеранов боевых действий, в том числе подчеркнув возможность введения новых мер социальной защиты для тех военнослужащих, которые в ходе боевых действий получили травмы, увечья, несовместимые с дальнейшей военной службой.

В своих публикациях Т. А. Анбрехт и О. А. Дизер рассматривают социальную поддержку ветеранов боевых действий через имеющиеся проблемы нормативно-правовой базы и их решение, а также приоритетные направления социальной политики государства [1].

Авторы уделили особое внимание изменениям законодательства о социальной поддержке и социальном обслуживании ветеранов боевых действий, проведя анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам предоставления социальных услуг ветеранам боевых действий. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности [16]. Соответственно, получателем социальных услуг является гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальные услуги. За основу предоставления социальных услуг законодателем взят критерий нуждаемости гражданина в социальном обслуживании. Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании при наличии обстоятельств, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности. Вместе с тем, отмечают авторы, законодатель в число лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, ветеранов боевых действий не включает. Авторы делают вывод о необходимости повышения эффективности социальной поддержки ветеранов боевых действий через разработку и реализацию адресных государственных программ и программ субъектов Российской Федерации, внедрения современных социальных технологий оказания социальных услуг [2].

Т. А. Анбрехт и О. А. Дизер проанализировали законодательство, регулирующее особые права ветеранов боевых действий в сфере образования. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закрепил в ст. 71 особые права граждан при приеме на обучение по имеющим государственную аккредитацию и/или за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов по не имеющим государственной аккредитации программам бакалавриата и программам специалитета, в частности прием без вступительных испытаний, прием в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний, преимущественное право зачисления при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях, прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования для обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета [17]. До 8 августа 2024 года в соответствии с ч. 5 ст. 71 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» ветеранам боевых действий предоставлялось право на прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Исследователи посчитали необходимым распространить на ветеранов боевых действий полный перечень особых прав, установленных ст. 71 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Поправками, внесенными в данный закон, с августа 2024 года ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подп. 1–4 п. 1 ст. 3 Закона о ветеранах, предоставляется право на прием на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в пределах установленной квоты [1].

В. В. Щебланова и И. Ю. Суркова в своих публикациях отметили существующие социально-психологические проблемы ветеранов боевых действий в мирной жизни и фрагментарность их социальной поддержки. Социальная поддержка ветеранов боевых действий, по мнению авторов, несет восстановительную функцию через правовую помощь, профессиональную реабилитацию, психологическую, медицинскую помощь [14].

Необходимо отметить исследования И. Н. Киселева и Н. Н. Мишиной, которые рассмотрели основные направления развития законодательства РФ о статусе и социальной поддержке ветеранов боевых действий (в частности, Закон о ветеранах за период с 1995 года по настоящее время), а также наиболее актуальные проблемы, возникшие в процессе его совершенствования. Авторы пришли к выводу о необходимости разработки и принятия специального федерального закона о статусе участников боевых действий, предусматривающего унифицированную систему мер социальной поддержки как для ветеранов боевых действий в прошлом, так и для лиц, принимающих участие в современных вооруженных конфликтах. В отношении последних возможна конкретизация мер поддержки на уровне подзаконного регулирования и на региональном уровне. Как считают исследователи, «принятие такого документа позволит стабилизировать правоотношения, связанные с участием граждан в вооруженных конфликтах, так как военнослужащие и иные лица, вовлеченные в них, будут иметь ясные представления о предусмотренных для них и для членов их семей социальных гарантиях и о механизме их предоставления» [5].

Д. Д. Самсонычев, исследуя вопросы социальной защиты военнослужащих, задействованных в специальных задачах в условиях вооруженных конфликтов, отметил, что серьезной проблемой является отсутствие возможности у военнослужащих получать положенные социальные гарантии ветеранов боевых действий с самого первого дня после завершения выполнения специальных задач в условиях вооруженного конфликта. По его мнению, решением этой проблемы стало бы внесение изменений в Закон о ветеранах в отношении присвоения статуса ветерана боевых действий. Требуется закрепить, что меры социальной поддержки ветеранов боевых действий, установленные законодательством Российской Федерации, предоставляются ветеранам на основании удостоверения ветерана боевых действий со дня прекращения их участия в мероприятиях, указанных в п. 1 ст. 3 Закона о ветеранах» и дающих право на получение соответствующего статуса. В целях повышения эффективности социальной поддержки ветеранов боевых действий он предлагает предоставить им возможность получения предусмотренных социальных льгот и мер поддержки за период до одного года, предшествующего дню обращения за необходимой социальной поддержкой, а также восстановить положенные денежные выплаты участникам боевых действий в связи с признанием конфликта зоной боевых действий задним числом [9].

Меры социальной поддержки и медико-психологическую реабилитацию Н. М. Полевая и М. А. Шаповалова считают одним из важных направлений работы с ветеранами боевых действий. Авторы рассматривают социальный статус ветеранов боевых действий через анализ социальных и медико-психологических проблем. К социальным проблемам, характерным для данной категории, они относят материальные проблемы и проблемы с трудоустройством. Материальные проблемы ветеранов боевых действий авторы объясняют следующим: вследствие полученных травм и увечий они могут либо стать нетрудоспособными, либо получить ограничения трудоспособности, что в свою очередь приводит к возникновению трудностей в области занятости. В частности, может понадобиться дополнительная профессиональная ориентация, подготовка или переподготовка. По мнению исследователей, взаимодействие со службами занятости по поводу поиска работы требует не только определенного количества времени, но и дополнительных материальных затрат.

К числу медико-психологических проблем авторы относят посттравматическое стрессовое расстройство. Единичное или повторяющееся участие в боевых действиях вызывает данное расстройство, которое характеризуется тяжелым психическим состоянием, психопатологическими переживаниями, избеганием либо выпадением памяти о травмирующих событиях и высоким уровнем тревожности.

Исследователи делают вывод, что выделенные проблемы взаимообусловливают друг друга, поэтому их решение также должно осуществляться комплексно через систему социальной защиты и социального обслуживания населения [7].

И. И. Черненко и И. А. Чухно также признают наличие медико-психологических проблем у ветеранов боевых действий. Авторы отмечают, что «большинство военнослужащих, участвовавших в вооруженных конфликтах, в том числе и участники боевых действий, нуждаются в высококвалифицированной психологической и медицинской помощи» [12]. Исследователи утверждают, что решение данных проблем возможно посредством реализации комплексной медико-психологической реабилитации и обеспечения ветеранов боевых действий санаторно-курортным лечением [12].

А. Н. Сабодаш при исследовании широкого круга проблем, связанных с ветеранами боевых действий, отметил следующие вопросы обеспечения социальной защиты лиц указанной категории, которые пока не получили достаточного законодательного регулирования либо требуют более существенного: определение наиболее полного круга лиц, подпадающих под категорию «ветераны боевых действий»; уточнение перечня предоставляемых льгот, в частности замена неактуальных на сегодня льгот соответствующими современному уровню социально-экономического развития, а также введение в этот перечень дополнительных льгот; объединение в единый законодательный акт разрозненных, различных по объему, юридической силе и кругу лиц ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих оказание ветеранам боевых действий медицинской помощи, проведение медико-психологической реабилитации и санаторно-курортного лечения, а именно разработка и принятие Федерального закона «Об охране здоровья военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов», в котором при широком понимании охраны здоровья было бы предусмотрено не только предоставление медицинской помощи военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей, но и профилактика заболеваний и травм, в том числе в процессе исполнения ими служебных обязанностей. Исследователь считает необходимым реформирование законодательства о социальной защите ветеранов боевых действий в направлении его кодификации, а также высказал мнение о целесообразности создания на базе Министерства здравоохранения Российской Федерации Единого федерального регистра ветеранов боевых действий Российской Федерации в целях обеспечения максимально высокой степени защиты данного регистра в связи с содержанием в нем сведений о лицах, чья деятельность может являться государственной тайной. Автором был также предложен порядок выдачи удостоверений ветеранов боевых действий, закрепленный полноценным административным регламентом [8].

Еще 10 лет назад отмечалось недостаточное соблюдение прав ветеранов боевых действий. Н. В. Ширямова привела результаты исследования нарушенных прав ветеранов, выявленных надзорными органами, прежде всего прокуратурой, и на основании этого сформулировала основные нарушения. Это неправомерное применение норм законодательства в части предоставления установленных льгот по обеспечению жильем, задержки единовременных денежных выплат [13].

И. А. Богомолов, исследуя проблемы социальной адаптации ветеранов боевых действий, высказал мнение о необходимости стандартизации социальных пособий на федеральном уровне, что позволит устранить региональные различия и гарантировать равный доступ к пособиям [4]. С ним согласна Л. А. Семенищева, которая отметила, что, несмотря на ряд существующих мер и правовых гарантий, действующая в Российской Федерации система социальной поддержки ветеранов остается несовершенной и требует значительной доработки. Автор подчеркивает, что «ветераны, как особая категория граждан, заслуживают комплексной поддержки, охватывающей все основные потребности, — от материальной помощи и медицинского обслуживания до психологической реабилитации и профессиональной адаптации» [10]. Среди основных проблем, выявленных автором в ходе исследования, особо отмечаются бюрократические сложности, недостаточное финансирование, отсутствие единых подходов в разных регионах и низкий уровень медицинских и реабилитационных услуг. Неравномерность поддержки, оказываемой ветеранам в разных регионах страны, особенно ярко демонстрирует пробелы в удовлетворении их потребностей. Эти пробелы, по мнению исследователя, серьезно ограничивают доступ ветеранов ко всем услугам, на которые они имеют право, и затрудняют их интеграцию в гражданскую жизнь.

Л. А. Семенищева указывает на необходимость оптимизации процедуры получения льгот и упрощения административных формальностей для ветеранов, что позволит сократить время ожидания и облегчить доступ к поддержке. Также она отмечает целесообразность увеличения финансирования программ социальной защиты и гарантии ежегодной индексации выплат для их соответствия реальному прожиточному минимуму [10].

Подводя итог, можно сделать вывод, что на современном этапе развития России как социального государства система социальной поддержки ветеранов боевых действий сформирована, зафиксирована на законодательном уровне в виде нормативных правовых актов разного уровня, а также подробно исследована. Однако необходимость внесения корректировок в законодательство о ветеранах признается многими учеными-правоведами и юристами-практиками, несмотря на разность их точек зрения, что неизбежно в правовой науке, в целях совершенствования мер социальной поддержки ветеранов боевых действий.

Литература:

1. Анбрехт, Т. А. О социальной защите ветеранов боевых действий / Т. А. Анбрехт, О. А. Дизер // Челябинский государственный университет. — 2015. — № 13 (368). — С. 16–21.
2. Анбрехт, Т. А. К вопросу о новациях в законодательстве о социальной защите ветеранов боевых действий / Т. А. Анбрехт, О. А. Дизер // Виктимология. — 2015. — № 2 (4). — С. 16–22.
3. Багдасарян, И. А. Реализация прав ветеранов боевых действий как элемент обеспечения национальной безопасности / И. А. Багдасарян, О. Г. Боброва, Ю. Ю. Гриценко // Вестник адъюнкта : электрон. науч. журн. — URL: https://vestnik-adyunkta.ru/soderzhanie-zhurnala/novyj-vypusk/8-vestnik/283-realizatsiya-prav-veteranov-boevykh-dejstvij-kak-element-obespecheniya-natsionalnoj-bezopasnosti
4. Богомолов, И. А. Проблемы социальной адаптации ветеранов боевых действий: опыт России и зарубежных стран / И. А. Богомолов // Вестник социальной работы. — 2021. — № 4. — С. 67–72.
5. Киселев, И. Н. Проблемы развития российского законодательства о статусе и социальной поддержке ветеранов боевых действий / И. Н. Киселев, Н. Н. Мишина // Вопросы российского и международного права. — 2022. — Т. 12, № 10-1. — С. 417–427. — DOI 10.34670/AR.2022.52.55.023
6. Корякин, В. М. Теоретико-правовые основы статуса ветерана в Российской Федерации / В. М. Корякин // Российский военно-правовой сборник. — 2007. — № 9 : Военное право в XXI веке. — С. 270–274.
7. Полевая, Н. М. Социальный статус и проблемы ветеранов боевых действий / Н. М. Полевая, М. А. Шаповалова // Вестник Амурского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. — 2019. — № 84. — С. 39–42.
8. Сабодаш, А. Н. Административно-правовое регулирование социальной защиты ветеранов боевых действий : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Сабодаш Анатолий Николаевич. — Тюмень, 2015. — URL: https://elib.utmn.ru/jspui/bitstream/ru-tsu/2578/1/Sabodach.pdf
9. Самсонычев, Д. Д. Вопросы социальной защиты военнослужащих, задействованных в специальных задачах в условиях вооруженных конфликтов / Д. Д. Самсонычев // Военно-экономический вестник. — 2022. — № 2. — С. 1–7.
10. Семенищева, Л. А. Социальная защита ветеранов боевых действий в РФ: анализ и перспективы / Л. А. Семенищева // Международный научный журнал «Вестник науки». — 2024. — Т. 3, № 11 (80). — С. 462–473.
11. Чепурной, А. Г. Государственное регулирование правоотношений в сфере социальной защиты инвалидов войн и вооруженных конфликтов в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук / Чепурной Андрей Геннадьевич. — М., 2001.
12. Черненко, И. И. Медико-социальное значение и организация психологической помощи и социальной адаптации участников боевых действий и членов их семей в современных условиях / И. И. Черненко, И. А. Чухно // Международный неврологический журнал. — 2017. — № 6 (92). — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mediko-sotsialnoe-znachenie-i-organizatsiya-psihologicheskoy-pomoschi-i-sotsialnoy-adaptatsii-uchastnikov-boevyh-deystviy-i-chlenov-ih
13. Ширямова, Н. В. Рассмотрение действующей системы социальной политики государства в отношении участников боевых действий (на примере Пенсионного фонда Российской Федерации) / Н. В. Ширямова // Научные исследования и разработки молодых ученых. — 2015. — № 4. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rassmotrenie-deystvuyuschey-sistemy-sotsialnoy-politiki-gosudarstva-v-otnoshenii-uchastnikov-boevyh-deystviy-na-primere-pensionnogo
14. Щебланова, В. В. Участники контртеррористических операций в мирной жизни / В. В. Щебланова, И. Ю. Суркова // Человек. — 2015. — № 4. — С. 12–16.
15. Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (ред. от 13.12.2024) : (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 3. — Ст. 168.
16. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. — № 52, ч. 1. — Ст. 7007.
17. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2012. — № 53, ч. 1. — Ст. 7598.
18. Чепурной, А. Г. Социальная защита инвалидов боевых действий в Российской Федерации : монография / А. Г. Чепурной. — М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2006.