Основные направления совершенствования законодательства об административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции в административных делах по оспариванию нормативных правовых актов

Препринт статьи



Автор провёл исследование правоприменения Кодекса административного судопроизводства в судах общей юрисдикции РФ. Анализируя сложившуюся судебную практику, сформировались предложения усовершенствования законодательства в части по оспариванию НПА.

Ключевые слова: суд общей юрисдикции, Кодекс административного судопроизводства РФ, судебное производство, защита интересов, права и обязанности, оспаривание НПА.

The author conducted a study of the law enforcement of the Code of Administrative Procedure in the courts of general jurisdiction of the Russian Federation. Analyzing the current judicial practice, proposals have been formed to improve legislation in terms of challenging the regulatory legal acts.

Keywords: the court of General Jurisdiction, the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, judicial proceedings, protection of interests, rights and obligations, challenging the regulatory legal acts.

Кодекс административного судопроизводства действует уже довольно длительный период времени, в связи с чем был проведён анализ и соответственно, появилось предложение его усовершенствования.

В судебном разбирательстве по признанию не действующим НПА по искам прокурора, считается, что прокурор защищает права неопределённого круга лиц, таковыми являются граждане и организации. Однако, данные граждане и организации, являющиеся собственниками объектов недвижимости на спорной территории, чаще поддерживают сторону ответчика, но их не принимают в дело в качестве участников процесса, потому как судебная практика в РФ такова, что в подобных спорах права собственников земельных участков, входящих в спорную территорию, якобы не нарушаются в порядке абстактного нормоконтроля. Но на самом деле, их права и законные интересы напрямую затрагиваются, так как право освоения земельных участков было реализовано данными гражданами на основании оспариваемых в административном деле градостроительных документов, и круг лиц вполне определённый: он ограничен границами спорной территории.

Согласно Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 05.02.2018 № 41-КГ17–38, «Под неопределенным кругом лиц следует понимать такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела».

Объекты недвижимости расположены в пространственно-определенных границах спорной территории. Данные об их правообладателях учтены в государственных информационных системах и доступны судам.

В подобных делах идёт пересечение различных законов федерального значения, которые устанавливают нормы и правила в сфере градостроительной деятельности, земельного законодательства и так далее на территории РФ.

Итак, подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного Кодекса РФ предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона № 172-ФЗ «Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов».

Следовательно, включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования.

В соответствии с ч.6 ст.23 Градостроительного Кодекса РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

На основании п.7 ч.7 ст.23 ГрК РФ, материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме должны содержать, в том числе перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают в том числе границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (пункт 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит — к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно ч.2 ст.5.1 ГрК РФ «Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства».

Возможность идентификации необходимого круга правообладателей объектов недвижимости имеется посредством выборки определённой территории Росреестром.

Поэтому, данные правообладатели недвижимости наделены правом участия в общественных обсуждениях или публичных слушаниях по проектам генеральных планов и ПЗЗ, где предусмотрена и успешно применяется процедура определения данного круга участников, в том числе с использованием единой системы идентификации и аутентификации.

Именно этот круг лиц наделен правом оспаривания генеральных планов в судебном порядке, когда их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате их утверждения.

Таким образом, наделение правообладателей объектов недвижимости правом участия во всех судебных процессах по вопросам оспаривания генеральных планов и ПЗЗ, в том числе с правом их защиты, основано на принципе равноправия участников градостроительных отношений, а потому соответствует истинной воле законодателя.

Так, пунктами 5 и 10.1 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ, установлены основополагающие принципы градостроительной деятельности, заключающиеся в единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений и обеспечении свободы участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности.

На основании ст. 5 ГрК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица являются равными субъектами градостроительных отношений.

Соответственно, равенство всех участников градостроительных правоотношений включает функции и правомочия каждого из названных субъектов.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства имеют право участвовать в общественных обсуждениях или слушаниях по проектам генпланов и ПЗЗ или при внесении изменений в градостроительную документацию. Все замечания и предложения обязательно вносятся в протокол общественных обсуждений (слушаний), а протокол является неотъемлемым приложением генерального плана или ПЗЗ, то есть граждане наделены регуляторной функцией при принятии данных нормативных правовых актов в отношении пространственно-определенных объектов публичного права, согласно ч.11, 12 ст.24, ч.15 ст.31 Градостроительного кодекса РФ.

Это означает, что правообладатели объектов недвижимости, расположенной в границах территории, в отношении которой формируется градостроительная документация, выступают в градостроительных отношениях одновременно как:

– регуляторы общественных отношений, в том смысле, что они являются участниками процесса принятия соответствующих решений;

– заинтересованные лица или возможно «потерпевшие» лица, так как их права и законные интересы могут быть нарушены в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствие со ст.3 Конституции Российской Федерации, народ является единственным источником власти в Российской Федерации и вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти, но и непосредственно. Согласно статье 12 Конституции РФ Гражданам России гарантирована самостоятельность органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. При этом изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст. 131 Конституции России, ст.12 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Конституционный суд Российской Федерации обращает внимание, что в качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности Градостроительный кодекс РФ предусматривает участие в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений и обеспечение свободы такого участия (пункт 5 статьи 2). (Определение Конституционного Суда РФ от 25.04.2023 № 771-О).

Граждане РФ вправе бороться за свои права, что законодательно подтверждено. Так как под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела (ст.47 КАС РФ), суд обязан при рассмотрении ходатайства и вправе, при реализации собственной инициативы, определить — существует ли реальная угроза нарушения прав собственников при признании градостроительной документации недействующей. И при положительном ответе на такой вопрос, с учётом того, что глава 21 КАС РФ не несёт в себе запрета на участие в деле заинтересованных лиц, суд вправе привлечь заинтересованных лиц к участию в деле.

Однако, гарантии судебной защиты прав граждан, предусмотренные частью 2 статьи 45, частью 1 статьи 46 Конституции РФ зачастую судами игнорируются.

Так административное судопроизводство должно быть направлено на защиту слабой стороны в публично-правовом споре, где слабой стороной являются граждане и организации.

По сложившейся судебной практике, привлечение лиц- собственников недвижимости, расположенной на спорной территории, к участию в административном деле по оспариванию НПА не требуется, так как иное означало бы необходимость привлечения к участию в деле неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого нормативного правового акта, что противоречит задачам процессуальной экономии в судопроизводстве при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

Однако, очевидно, что круг лиц вполне определённый и обособить его не составляет труда.

Второй момент: в решениях судов общей юрисдикции, когда суды отказывают в привлечении к участию заинтересованными лицами на стороне ответчика, гражданам и организациям собственникам объектов недвижимости, расположенных на спорной территории, прописывают, что права собственников никак не затрагиваются. Якобы, ничего страшного, что объекты недвижимости правообладателей были в границах населенного пункта, а по решению суда будут за пределами населённого пункта, они смогут подать соответствующее заявление при разработке нового проекта генерального плана и в предусмотренном законом порядке войти в границы населенного пункта. НО!

Последствиями признания указанных нормативных актов недействующими будет исключение части территории из границ населённого пункта.

Таким образом, правовой режим земельных участков, расположенных на территории, в отношении которых градостроительная документация признана недействующей, изменится. Участки, принадлежащие на законном основании гражданам и юридическим лицам, изменят свою категорию с земель населённых пунктов на иные категории такие, как земли сельскохозяйственного назначения.

Соответственно, действие градостроительных регламентов будет прекращено, так как на землях сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не действуют.

В связи с этим, у правообладателей не будет права на внесение предложений и замечаний в проект генерального плана или ПЗЗ.

Кроме того, при отмене градостроительной документации и с изменением правового режима земельных участков, создаются предпосылки для изъятия земельных участков у собственников без какой-либо компенсации, и создаются предпосылки для признания строений, возведённых собственниками на своих земельных участках, самовольными постройками с последующим сносом.

Таком образом, бесспорно непосредственное влияние решения по административному иску об оспаривании градостроительных нормативных актов на права и интересы конкретного гражданина — собственника земельных участков.

Напрашивается следующий вывод и предложение по усовершенствованию Главы 21 КАС РФ: если граждане имеют право принимать участие в рассмотрении проекта генерального плана поселения и ПЗЗ, вносить предложения и замечания, то почему же им нельзя участвовать в судебном процессе по оспариванию НПА прокурором?!

Первой ласточкой в данном вопросе является определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции по делу № 8а-19706/2023 (88а-26366/2023) от 24.08.2023 года, где было совершенно справедливо отмечено, что права подателей кассационных жалоб-правообладателей объектов недвижимости затрагиваются, в частности, и тем, что размер их земельных участков в результате их «выведения» за границы населенного пункта, будет не соответствовать минимальным размерам, установленным для земельных участков сельскохозяйственного назначения, и поэтому надо оставить участниками процесса граждан и организации в качестве заинтересованных лиц.

Данное кассационное определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции было оспорено в ВС РФ.

Вторым знаковым событием было кассационное определение Верховного Суда РФ по административному делу № 127-КАД24–4-К4 от 15.01.2025 года, которым оставили в административном деле по оспариванию НПА прокурором, в процессуальном статусе «заинтересованные лица» собственников недвижимости на спорной территории.

В данное время судебные разбирательства являются основным способом защиты прав для всех субъектов градостроительной деятельности.

Если в суд с иском об оспаривании генерального плана и ПЗЗ выходит прокурор, то ему, как правило, некому противостоять. Оппоненты согласны с иском и только гражданам необходим НПА, так как они уже реализовали свои права в соответствие с генеральным планом и ПЗЗ.

С учетом вышесказанного, автор считает целесообразным участие в делах по оспариванию НПА в качестве заинтересованных лиц — правообладателей объектов недвижимости, расположенных на спорной территории.

Литература:

1. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 28.12.2024). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения: 06.03.2025).
2. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 26.12.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2025). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ (дата обращения: 06.03.2025).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения: 06.03.2025).