История развития надзора прокуратуры за законностью производства дознания



Первые упоминания о прокурорском надзоре за деятельностью органов дознания относятся к периоду демократических реформ 60-х гг. XIX века, которые коренным образом должны были изменить систему прокуратуры. Необходимость реформы диктовалась условиями развития самого института прокуратуры и требовала его совершенствования.

Учреждение судебных следователей и Наказ судебным следователям — документы, фактически подготовившие судебную реформу, были приняты 8 июня 1860 года. До этого периода предварительное следствие и дознание не разделялись.

20 ноября 1864 года императором Александром II утвержден Устав уголовного судопроизводства [7,с.100]. В нём впервые определены такие формы предварительного расследования, как дознание и предварительное следствие, разграничены полномочия между прокурором, полицией и следственными органами, выделены виды следственных действий по собиранию и проверке доказательств, подробно регламентирован процессуальный порядок их производства.

Понятие «дознание» в отечественном уголовном судопроизводстве трактовалось неоднозначно. По этому вопросу И. Я. Фойницкий писал: «дознание не имеет дело с судебными формами и представляет собой несудебную деятельность» [14, с. 415]. А. С. Есина отмечает, что дознание возникло как административно-полицейская деятельность, которая находилась вне рамок уголовного процесса [4, с. 6].

Ст. 249 II раздела Устава уголовного судопроизводства 1864 г. указывает на то, что предварительное расследование осуществляется следователями по преступлениям и проступкам, подсудным окружным судам, при содействии полиции, при надзоре прокуроров и их товарищей. Полиция, в отсутствие последних, обнаружив признаки преступления, производит по нему дознание, сообщая при этом судебным следователем и прокурору.

В ст. 253 Устава, выражаясь современным языком, идёт речь о процессуальной проверке, которую требовалось провести по сообщению о преступлении или правонарушении. В следующей статье указываются способы дознания: посредством розыскных действий, не проводя при этом следственных действий, таких как обыск и выемка. В дальнейшем полиция собранные в результате дознания материалы должна была передать судебному следователю и сообщить прокурору или его товарищу [13].

Анализ представленного законодательного акта позволяет сделать вывод о том, что дознание представляло собой прототип современного дознания, по которому производство предварительного следствия обязательно. В пользу данной формы дознания свидетельствует и тот факт, что полиция, в случаях, не терпящих отлагательства, проводила неотложные следственные действия (ст.258 Устава). После передачи материалов уголовного дела судебным следователям, только при наличии специальных поручений следователя, полиция участвовала в расследовании (ст.260 Устава). При детальном исследовании ныне действующего уголовно — процессуального законодательства, следует отметить, что сказанное полностью соотносится со ст. 157 УПК РФ.

Согласно Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. прокуроры сами расследования не проводили, но о его производстве давали советы следователю и постоянно наблюдают за проведением следственных действий. Что касалось дознания, то полицейские находились в зависимости от «прокуроров и их товарищей» (ст. 279). Данные положения коррелируют с положениями действующей ст. 37 УПК РФ (полномочия прокурора).

В результате Судебной реформы 1864 г., ведущей деятельностью прокуратуры стал надзор (наблюдение) за уголовно-процессуальной деятельностью следователей и полицейским дознанием по уголовным делам. Правовые основы дознания характеризовались тем, что по делам, не связанным с лишением или ограничением прав обвиняемого, уголовное преследование возбуждалось перед мировыми судьями без предварительного расследования. Данный вид расследования напоминал протокольную форму досудебной подготовки материалов, которая существовала до УПК РФ 2001г. [3, с. 8]

До проведения вышеуказанной реформы прокуратура комплектовалось представителями различных сословий, однако в связи со спецификацией деятельности данного органа, там стали работать профессиональные юристы, отвечающие определенным требованиям.

И. Я. Фойницкий охарактеризовал прокуратуру в пореформенный период следующим образом: «…мы примкнули к французскому типу прокуратуры. Она не только обвинительная сторона в уголовном процессе, но, вместе с тем, контрольный орган правительственной власти, обязанный наблюдать за правильным применением закона судебными установлениями» [14, с. 518].

Как отмечает Ю. С. Гусакова, в рассматриваемый период прокуратура России выступала единственным государственным институтом, осуществляющим надзор за следствием и дознанием, играла при этом ведущую роль на всех стадиях уголовного судопроизводства, за исключением стадии судебного разбирательства, потому что выступала в качестве одной из сторон. [1, с. 81]

Октябрьская революция 1917 года упразднила институты судебных следователей [2], это повлияло на законодательство о дознании и следствии. Сроки расследования были сокращены, расследование производилось в упрощённом порядке, с грубым нарушением и ограничением прав обвиняемого.

Деятельность дознания впервые в РСФСР получила правовую регламентацию в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР об организации советской рабоче-крестьянской милиции [9].

Согласно данному нормативному акту, органы дознания осуществляли розыск под руководством Народных Судей и Следственных комиссий, выполняли поручения следственных и судебных органов, задерживали, доставляли для допросов подозреваемых и обвиняемых, отвечали за хранение вещественных доказательств и даже приводили в исполнение судебные приговоры.

28 мая 1922 г. утверждено первое Положение о прокурорском надзоре. Советская прокуратура учреждена «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью», созданы судебная система и адвокатура. В УПК РСФСР 1922 года была определена отдельная глава «О дознании», где указывались органы дознания (милиции, уголовного розыска, органы Государственного Политического управления, а также инспекции труда по делам, отнесённым к их ведению, органы продовольственной, податной, санитарной, технической, торговой инспекции). Они обязаны производить дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, предотвращают возможность обвиняемого скрыться с места преступления и проводят неотложные следственные действия. Срок дознания определялся не более одного месяца (глава 8).

Этим же законодательным актом, статьёй 109 регламентировалась деятельность прокурора, который осуществлял общий надзор за производством дознания, знакомился со всеми материалами уголовного дела, имел право давать указания о производстве расследования, а также разрешать жалобы на действия органов дознания [11].

В 1923 г. принят новый УПК РСФСР, фактически представлявший собой новую редакцию УПК РСФСР 1922 г. В соответствии с новым законом, прокурору по-прежнему принадлежал общий надзор за производством дознания (ст. 107 УПК РСФСР).

Нормы УПК РСФСР 1923 г., регулирующие порядок надзора прокурора за предварительным расследованием, подверглись серьезным преобразованиям в результате законодательных изменений 1924 г. [8]. В соответствии с принятыми изменениями, главной особенностью надзора прокурора за дознанием стало учреждение института надзора следователя за производством дознания (ст. 107) при сохранении за прокурором общего надзора за действиями органов дознания (ст.118).

Следующий этап развития прокуратуры в сфере надзора за деятельностью органов дознания отразился в положениях Конституции СССР 1936 г., которая закрепила надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, должностными лицами и отдельными гражданами СССР (ст. 113) [6].

Указанное конституционное положение конкретизировано в Указе Президиума Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» [12]. Указ положил начало процессу формального обособления прокуратуры от прочих органов и учреждений советской юстиции. Положение определяло за прокурором привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступления, а также надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и следствия (ст. 3). Кроме того, отдельная глава (III) регламентировала деятельность прокурора по надзору за исполнение законов при расследовании дел в форме дознания и предварительного следствия.

Прокурор, осуществляя надзор, наделялся следующими полномочиями: требовать для проверки уголовные дела, документы; давать указания органам дознания указания о расследовании преступлений, изменении или отмене меры пресечения; участвовать в производстве дознания или следствия, в том числе лично производить следственные действия по делу; возвращать уголовные дела для дополнительного расследования; отменять не законные и необоснованные постановления дознавателя; отстранять дознавателя от расследования, в случае, если тот нарушил законодательство в ходе расследования; изымать из производства дознавателя дела и передавать их следователю.

Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958г., включали в себя отдельную статью о полномочиях дознания (ст. 29) [5]. Помимо милиции к органам дознания стали относиться учреждения и организации, уполномоченные на то законом, а также командиры воинских частей и начальники военных учреждений.

Выделяются два вида дознания — дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно и дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. При наличии первого вида дознания возбуждается уголовное дело, по нему проводятся неотложные следственные действия и затем оно передаётся в органы следствия. По второй форме дознания материалы служат основаниям для их передачи в суд для рассмотрения. Данные виды дознания продолжают существовать и в настоящее время, что подтверждается статьёй 40 УПК РФ.

Кроме того, в Основах уголовного судопроизводства говорится о том, что органы дознания проводят оперативно-розыскные мероприятия с использованием технических средств фиксации в целях обнаружения, как признаков преступления, так и лиц, их совершивших. В соответствии со ст. 31 Основ, указания прокурора, данные в письменной форме, обязательны для следователя и лица, производящего дознание. Надзор прокурора по уголовным делам осуществлялся в соответствии с Положением о прокурорском надзоре в СССР.

С принятием УПК РСФСР 1960 г. [10] полномочия прокурора по надзору за расследованием уголовных дел значительно расширились. Осуществляя надзор за исполнением законов при производстве дознания, прокурор имел право давать указания о производстве дознания, в том числе об избрании, изменении или отмене в отношении подозреваемого и обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления; требовать от органа дознания для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях; участвовать в производстве дознания и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия по любому делу; отменять незаконные и необоснованные постановления органа дознания; прекращать уголовные дела, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные законом (ст. 211 УПК РСФСР 1960 г.). По уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор имел право утвердить обвинительное заключение и направить дело в суд; возвратить дело органу дознания со своими письменными указаниями для производства дополнительного расследования или пересоставления обвинительного заключения; прекратить дело, составив о том постановление; составить новое обвинительное заключение, а ранее составленное — из дела изъять и возвратить органу дознания с указанием обнаруженных неправильностей (ст. 214 УПК РСФСР 1960 г.).

В 1979 г. завершено формирование самостоятельной советской централизованной системы органов прокуратуры в результате принятия Закона СССР «О прокуратуре СССР». Согласно ему, органы прокуратуры стали полностью независимы и получили автономию от органов юстиции.

Закон выделял следующие отрасли прокурорского надзора:

1. общий надзор;
2. надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
3. надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
4. надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Следующий этап развития прокурорского надзора за деятельностью органов дознания нашел отражение в УПК РФ 2001 года. Часть 1 ст. 37 УПК РФ определила в качестве прокурора должностное лицо, уполномоченное осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания.

В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор был уполномочен, как самостоятельно возбуждать уголовное дело, так и давать согласие дознавателю на его возбуждение; участвовать в производстве предварительного расследования и, в необходимых случаях, давать письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий либо лично производить отдельные процессуальные действия; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В связи с проводимой реформой в 2003 году указанная норма претерпела значительные изменения. В настоящее время прокурор не имеет права производить расследование, не даёт согласие на возбуждение уголовного дела.

Таким образом, анализ исторических законодательных актов показал эволюцию, как органов дознания, так и изменение полномочий прокурора по надзору за указанными органами. Во многом действующий УПК РФ содержит нормы, коррелирующие с нормами Устава уголовного судопроизводства 1864 года, что свидетельствует о сохранении традиций в уголовном судопроизводстве, не смотря на различные исторические события. Надзор прокурора за органами дознания также прошёл определённый путь развития и вобрал в себя лучшие традиции уголовного судопроизводства, сложившиеся исторически.

Литература:

1. Гусакова Ю. С. Пробелы в российском законодательстве // Юридический журнал. 2009. № 1. С. 81. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-ofunktsiyah-prokuratury-rossii-po-sudebnoy-reforme-1864-goda
2. Декрет СНК РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917г. № 1 // Электронный ресурс http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_39.htm (Дата обращения 09.04.2017)
3. Дознание в органах внутренних дел: учебное пособие для студентов вузов / Под ред. Н. В. Румянцева, Ф. К. Зиннурова.- 2-е изд. перер. и доп.- М.: ЮНИТИ-ДАНА: закон и право, 2012.- 431с. — С. 8.
4. Есина А. С. Дознание. — М.: Изд-во «Экзамен» 2005.- 224 с. — С.6
5. Закон СССР от 25.12.1958 «Об утверждении Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР, 1959, N 1, ст. 15 // Электронный ресурс // http://docs.cntd.ru/document/9006425 (дата обращения 10.04.2017)
6. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК, N 283, 06.12.1936// Электронный ресурс / http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1936.htm#9 (Дата обращения 10.04.2017).
7. Малиненко М. К. Становление и развитие института прокурорского надзора на стадии предварительного расследования / М. К. Малиненко // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 8 (75)
8. Постановление ВЦИК от 16.10.1924 «О дополнениях и изменениях Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» // Известия ВЦИК N 132, 16.06.1922 // Электронный ресурс http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=9076#0 (Дата обращения 09.04.2017).
9. Постановление НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13.10.1918 «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)» // СУ РСФСР 1918.№ 75, Ст. 813 // Электронный ресурс http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_376.htm
10. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (утвержден ВС РСФСР 27.10.1960) // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.
11. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 25 мая 1922 года // Электронный ресурс // http://docs.cntd.ru/document/901757376 (дата обращения 08.04.2017).
12. Указ Президиума ВС СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // Ведомости ВС СССР, 1955, N 9, ст. 222 // Электронный ресурс // http://docs.cntd.ru/document/901874557
13. Устав уголовного судопроизводства 1864г. // Электронный ресурс / http://constitution.garant.ru/history/act1600–1918/3137/ Дата обращения 08.04.2017.
14. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб.,1996.Изд. «Альфа»