Реализация функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами прокуратуры



В настоящей статье рассмотрены проблемы деятельности органов прокуратуры по охране и соблюдении Конституции РФ и федеральных законов, предложены пути их решения. В частности, вынесены предложения: при обновлении Федерального закона от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре РФ» путем внесения в него изменений и дополнений детализировать законодательную регламентацию правового режима прокурорских надзорных проверок, акцентировав внимание на следующих вопросах: основания и повод для проведения проверок; определить круг полномочных субъектов, объекты, инструментарий; урегулировать порядок привлечения специалистов; предусмотреть порядок документирования, процессуального оформления результатов; включить в него отдельную главу: «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции», детализировав в ней правовой режим прокурорских надзорных проверок. Уточнить формулировки абз.1 п. 2 ст. 21 Закона, исключив юридически не корректный термин «подмена», внести изменения в ФЗ «Об ОРД».

Ключевые слова: прокуратура, надзор, проверка, коррупция, закупки, обжалование, Конституция РФ, Федеральный закон

Проведение контрольно-надзорных мероприятий органами прокуратуры является значимой функцией прокуратуры, особенно важным мне представляется деятельность в сфереохраны и соблюдения Конституции РФ и федерального законодательства.

Исследуя деятельность прокуратуры в области надзора за соблюдением Конституции РФ, отмечу, что основой алгоритма общенадзорной деятельности является проверка поступившей в прокуратуру информации о факте нарушения закона, что требует принятия мер прокурором.

Указанное основание для проведения прокурорской проверки предусматривается в п. 2 ст. 21 Закона [2]. Обязанность соблюдать Основной закон и федеральное законодательство органами власти всех уровней, их должностными лицами, гражданами и их объединениями закрепляется в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ [1]. В свою очередь, ст. 1 и ст. ст. 21 Закона определены органы и лица, в отношении которых органы прокуратуры полномочны осуществлять надзор за соблюдением требований Основного Закона.

В ходе проведения анализа осуществления прокурорского надзора выявлено несоблюдение положений: ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, а также ст. ст. 23 и 25 Конституции РФ [7]. Особенно часто указанные положения Основного Закона нарушаются в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий. Вследствие чего, помимо вышеуказанных положений Конституции РФ, отметим также нарушение ст. ст. 8, 9 ФЗ «Об ОРД» [3].

Выявляя причины подобных нарушений, носящих систематический характер, считаю, что данная область недостаточно законодательно урегулирована. Особенно «уязвимой» ее делает то, что у органов прокуратуры отсутствует возможность в полной мере реализовывать свои полномочия в сфере восстановления прав граждан, которые были нарушены действиями органов при осуществлении ОРД. Считаю также, что не до конца регламентирован порядок рассмотрения прокурором жалоб на постановления данных органов, порядок судебного рассмотрения и последующего обжалования.

Прокурорский надзор и судебный контроль являются гарантиями законности в проведении ОРМ. Но если возможности института судебного контроля ограничены, то уполномоченным прокурором могут быть выявлены факты нарушений как ранее указанных положений Конституции РФ, так и федерального законодательства. Проблема состоит в том, что ст. 21.1 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485–1 «О государственной тайне» [4] для судей предусмотрен особый порядок допуска к государственной тайне, без проведения соответствующего проверочного мероприятия. Исходя из чего судья, рассматривая ходатайства, на основании ч. 4 ст. 9 ФЗ «Об ОРД», получает информацию об основаниях проведения ОРМ. Исключение составляют данные о лицах, которые внедрены в ОПГ, о негласных штатных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и лицах, им конфиденциально содействующих, о тактике проведения ОРМ. А уполномоченный прокурор, руководствуясь ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД», может запросить эти данные.

Рассмотрим также проблему коррупционных посягательств. Само понятие «коррупция» содержится в Федеральном законе (ст. 1) от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [5]. Часто допускается нарушение ст. 9, 10 данного Федерального закона, [6] причиной которого является такой стиль руководства (в лице, например, заказчика при заключении контракта для муниципальных нужд), при котором в первую очередь имеющиеся полномочия используются в личных (корыстных) целях. Ст. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве правовой основы противодействия коррупции предусматривает как Конституцию РФ, так и положения федерального законодательства. Таким образом, при совершении действий коррупционной направленности должностное лицо нарушает положения как Основного закона РФ, так и Федеральный закон.

Проблемным, по моему мнению, является тот факт, что проведение проверочных (надзорных) мероприятий в Законе не нашло должного закрепления. Что может оказывать отрицательное влияние на результат проверки. Так, в результате анализа Закона мной было определено, что ни в одной из его статей регламент проведения прокурором надзорной проверки (как муниципального, так и государственного органа), четко не определяется. В качестве исключения возможно назвать ст. 5, которая, в контексте надзорных полномочий прокурора, говорит только о наличии запрета разглашения материалов проверки (считаю, уместнее была бы такая редакция: «сведений, содержащихся в ней») и о порядке ознакомления граждан с ними.

В связи с чем примечательным, по моему мнению, является содержание ст. 10 Закона, в которой установлен порядок разрешения органами прокуратуры поступившего заявления, обращения или жалобы гражданина, содержащие данные о возможном нарушении федерального законодательства. Принятое по ним решение не лишает и не создает препятствий для обращения гражданина в суд. Подобные заявления подлежат рассмотрению в порядке и сроки, предусмотренные в федеральном законодательстве.

Вместе с тем, в п. 2 ст. 21 Закона упоминается проверка исполнения федеральных законов, которая может быть проведена на основании информации о фактах нарушения федеральных законов.

Вышеприведенные нормативные правовые акты мне представляются несовершенными, причиной тому является то, что в Законе:

– не регламентирован правовой режим прокурорской надзорной проверки;

– в нем акцентировано внимание на том, что данные проверки могут быть проведены прокурором только в развитие надзорных полномочий или на основании заявления, письма и обращения гражданина (организации), что порождает неясность вопроса — правомочен ли прокурор сам инициировать их, и если да, то в каких случаях?

Кроме уже вышеизложенного, при осуществлении надзорной деятельности и пресечении нарушений Конституции РФ, федеральных законов органы прокуратуры сталкиваются с несовершенством федерального закона, регулирующего их деятельность [8, с. 74–75]. В данном случае я имею в виду п. 2 ст. 21 Закона, устанавливающего невозможность подмены органами прокуратуры полномочий других государственных органов.

Таким образом, в качестве путей решения рассмотренных проблем предлагаю следующее.

При обновлении Закона путем внесения в него изменений и дополнений детализировать законодательную регламентацию правового режима прокурорских надзорных проверок, акцентировав внимание на следующих вопросах:

– основания и повод для проведения проверок;

– определить круг полномочных субъектов, объекты, инструментарий;

– урегулировать порядок привлечения специалистов;

– предусмотреть порядок документирования, процессуального оформления результатов;

– перечислить виды итоговых решений,

– установить сроки и порядок обжалования и т. д.

Однако, в целях дальнейшего совершенствования Закона, предлагаю включение в него отдельной главы: «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции». В данной главе найдет свое закрепление и детализация законодательной регламентации правового режима прокурорских надзорных проверок, указанных в п. 1, и сама возможность проведения прокурорских надзорных проверок.

Провести уточнение формулировки абз.1 п. 2 ст. 21 Закона, исключив юридически не корректный термин «подмена». Установить, что органы прокуратуры не проводят контрольно-надзорных мероприятий, если это полномочие относится к ведению иных органов.

Необходимо: внесение изменений в ФЗ «Об ОРД», закрепляющих обязательность для органов, осуществляющих ОРД, согласование с прокурором ходатайств о проведении ОРМ, которыми допускается ограничение конституционных прав граждан; регламентация порядка рассмотрения прокурором жалоб на действия и решения органов, осуществляющих ОРД в ФЗ «Об ОРД».

Кроме того, считаю целесообразным наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы, а также включить его в число субъектов, полномочных обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 19.12.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
3. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
4. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
5. Закон РФ от 21.07.1993 N 5485–1 (ред. от 08.03.2015) «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 41. Стр. 8220–8235.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2003 N 345-О // Вестник Конституционного Суда РФ. N 1. 2004.
7. Апелляционное определение Воронежского областного суда от 19.04.2012 N 33–2079 // СПС «Консультант Плюс».
8. Шобухин В. Ю. К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры // Российское право: образование, практика, наука. 2015. N 4. С. 74–75.