Понятие партнёрства коммерческих организаций и публичных образований — Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований



В данной статье автор рассматривает поэтапное развитие государственно-частного партнерства в России. Проводится анализ определенных понятий «государственно-частное партнерство», выделяются признаки, через которые данное определение характеризуется. В заключении автор приводит собственное определение публично-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнѐрство, муниципально-частное партнерство, публично-частное партнерство, взаимодействие, взаимоотношение, правоотношение

Партнерство коммерции и публичных образований представляется достаточно перспективным способом урегулирования вопросов по взаимодействию частного сектора и государства в различных экономических направлениях. Именно рассматриваемый формат отношений представляется одним из перспективных вариантов закрепления фактического взаимодействия публичных правовых образований и частных материальных ресурсов в рамках совместной инвестиционной и иной деятельности. Существование данного явления обусловлено возникновением взаимодействия государства и частного бизнеса, что является своего рода комплексным явлением, в этой связи его понятийный аппарат до сегодняшнего дня остается в научной среде достаточно дискуссионным, несмотря на наличие легального закрепления.

Отечественное развитие рассматриваемого партнерства происходило поэтапно. До революционный период — это практика заключения соглашений как форм публично-частного партнерства, с частноправовой окраской [1]. Далее период новой экономической политики — условия сотрудничества оговаривались непосредственно государством, привлекались иностранные партнеры. При таких условиях отличительной чертой является вертикальность отношений [2]. Последующим развитием нормотворчества делался акцент на лицензионный (публично-правовой, недоговорной) способ регламентирования отношений государства и частных инвесторов. Тем не мене, в связи с переходом к рыночной экономике названный способ тормозил развитие отношений по капиталовложению. В этой связи, Россия стала постепенно отказываться от такого метода и вернулась к договорному регулированию отношений между бизнесом и государством, а также саморегулированию в предпринимательской сфере [3].

Необходимо отметить, что лишь в 2015 году Российская Федерация нормативно закрепила понятие «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство».

Так, согласно ч.1 ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту — ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ») государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ» в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Определения «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство», которые законодатель употребляет по тексту ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ» могут быть заменены общим термином «публично-частное партнерство» наряду с которым, так же используются термины «частно-публичное партнерство» [4] и «частно-государственное партнерство» как в отечественной, так и зарубежной литературе, при этом изменения формулировок данного понятия на его существо не влияет.

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ) подробно дает толкование касательно того, что следует относить к публично-правовым образованиям:

1. Российская Федерация,
2. Субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования.

Представляется, что понятие «публично-частное партнерство» довольно верно обозначает весь круг субъектов, которые являются сторонами соглашения о государственно-частном партнерстве и о муниципально-частном партнерстве. При этом одновременно расставлены приоритеты закреплением перед частным публичного.

Вместе с тем следует отметить, что до принятия ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ» рассматриваемое понятие упоминалось так же в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также в различных государственных программах. При этом в указанных документах отражалось: деятельность, которая осуществляется на основании принципов государственно-частного партнерства, непосредственное участие в реализации проектов государственно-частного партнерства и прочее.

Однако ученые правоведы продолжают стремиться вкладывать в определение понятия партнерства публично правовых образований и частного сектора наиболее четкие сущностные характеристики отражающие именно рассматриваемое определение.

А. Г. Варнавский утверждает, что государственно-частное партнерство выступает «институциональным и организационным альянсом между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [5]. В данном определении используется такой термин как «альянс», с целью обозначения государственно-частного партнерства. Альянс (франц. alliance) — союз, объединение нескольких организаций, предприятий, лиц на договорной основе [6]. Анализируя представленный понятийный аппарат, цели, приведенные Варнавским, могут выражать как экономическую направленность, так и любые другие общественные сферы. Кроме этого, в рассматриваемой научной формулировке делается акцент на такие немаловажные составляющие такого взаимодействия — как субъекты — государство и частный сектор. Так же возможно выделить из данного определения и цель партнерства — это реализация общественно важных программ и проектов и определяющие направления его реализации промышленность, НИОКР, услуги.

Изложенное понятие является одним из основных и зачастую встречается во многих научных работах, посвященных рассматриваемому явлению.

Тем ни менее, обращают на себя внимание другие понимания государственно-частного партнерства.

Так, Ю. А. Халимовский отмечает, что «основной смысл государственно-частного партнерства состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса» [7]. При этом уточняя, что «любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в государственно-частном партнерстве и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения прежде всего целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества (например, п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации), может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод)». То есть, наряду с целью получения прибыли необходимо, по итогу, достигать и общественно значимые цели и полезный результат, в той сфере отношений, по поводу которой возникло публично-частное партнерство.

Сущность представленного определения Ю. А. Халимовский сводится к тому, что рассматриваемые отношения предоставляют возможность публичному партнеру деятельность частного права применять для исполнения возложенных на него государственных функций и оказания государственных услуг или для обеспечения осуществления отдельных таких функций (услуг) за счет сил частного партнера.

Это дает основание полагать, что отношения государственно-частного партнерства способствуют привлечению частного субъекта к реализации функций государства.

При этом на сегодняшний день четких критериев, которые способствовали идентификации характерности тем или иным отношениям публично-правовых образований и частного сектора общественно значимой цели, не наблюдается.

В научной литературе встречаются такие определения рассматриваемого явления, как всякие официально оформленные отношения или намерения «на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы... для достижения конкретных целей в определенной области» [8].

В. А. Фильченкова утверждает, что государственно-частное партнерство основано на взаимовыгодных условиях организационно-экономических и имущественно-хозяйственных отношениях, устанавливаемые и развиваемые между публичной властью и частным бизнесом в институционально возможных для данной страны формах в целях реализации международных, национальных, региональных и местных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых программ и проектов в широком спектре сфер компетенции и ответственности публичной власти [9]

Е. Коровин определяет как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод» [10].

М. Дерябина рассматривает государственно-частное партнерство как «институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности — от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий» [11].

Проведенный анализ рассмотренного понятийного аппарата позволяет выделить следующие признаки, которые, на взгляд автора, точно характеризуют публично-частное партнерство:

– правоотношение;

– общественно значимая цель;

– удовлетворение общественного интереса;

– особый субъектный состав, а именно публичный и частный партнер;

– длительный характер отношений сторон (иностранные правопорядки так же закрепляют такой признак как длительность проектов на основе такого партнерства, то есть их реализации предполагается в течение нескольких десятилетий);

– распределение рисков между частным и публичным партнером;

– равенство сторон:

– регулирование действующим законодательством;

Научные публикации относительно выбранной темы также выделяют и иные признаки, характеризующие публично-частное партнерство, например, специфические формы финансирования проектов [12], а также консолидацию активов и ресурсов партнеров [13].

Таким образом, вышеизложенное позволяет определить публично-частное партнерство как равное, юридически оформленное на определенный срок взаимодействие между публично-правовыми и коммерческими образованиями, порождающее права и обязанности каждой из сторон в отношении друг друга для достижения общественно полезной цели с распределением рисков, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с действующим законодательством.

Литература:

1. Носов Н. К. К кризису понятия концессионного соглашения // Советское право. 1926. № 3, 4.
2. Бернштейн И. Н. Очерки концессионного права СССР. М.; Л., 1930. С. 13–14.
3. Сосна С. А. Концессионные соглашения. Теория и практика. М., 2002. С. 26.
4. Татаркин А. И., Романова О. А., Лаврикова Ю. Г. Теоретические основы государственно-частного партнерства // Бизнес. Менеджмент. Право. 2009. № 1. С. 21.
5. Варнавский В. Г. Приватизационные процессы в инфраструктуре: успехи и ошибки реформ // Мировая экономика и международные отношения — 2005. — № 8. — С. 109–113.
6. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б.. Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с.. 1999.
7. Халимовский Ю. А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14. С. 21.
8. Маштаков К. М. Правовые основы привлечения капитала в публичную инфраструктуру // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 4 [28]. С. 65.
9. Фильченков В. А. Понятие, принципы, условия эффективности и признаки государственно-частного партнерства. URL: www.mgus.ru/files.journal/number2/filchenkov.doc.
10. Бобряшова С. А. Теоретические подходы к понятию государственно-частного партнерства // Научный потенциал студенчества в XXI веке: мат-лы III Междунар. науч. студенческой конф. Т. 3. Экономика. Ставрополь: СевКавГТУ, 2009.
11. Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы : мат-лы Круглого стола Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 200
12. Дерябина М. Указ. соч. С. 64
13. Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства С. 15.