Четверть века законодательного регулирования института государственной тайны на постсоветском пространстве



В статье говорится о развитии законодательного регулирования института государственной тайны на постсоветском пространстве, в государствах — членах ОДКБ. Характеризуется новый, принятый Парламентской Ассамблеей модельный закон ОДКБ «О государственной тайне».

Ключевые слова: государственная тайна, служебная тайна, органический закон, модельный закон, ОДКБ

Введение

Секреты и тайны ― неотъемлемые и жизненно важные атрибуты социальных отношений. В русском языке понятия «тайна» и «секрет» фактически используются как синонимы: «Тайна» ― это всё сокрытое, неизвестное, неведомое кому-либо; нечто скрытно хранимое, скрываемое от кого-либо с намерением;… нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет». [1, с.733; 815] Однако являясь синонимами, будучи включенными в правовое поле эти категории несут в себе различное содержание. Различия проявляются и с точки зрения их применения в практической деятельности. Так, если на практике обобщающий термин «тайна» обозначает необходимость повышенного внимания и особого отношения к совокупности секретов, которые включает в себя тайна, то «секрет» ― это то совершенно конкретное, что подлежит скрытию, «содержится в тайне от других». [2, с.124]

Понятие тайны сопутствует государству на всех этапах его развития. Жизненные потребности вызвали появление института охраны тайн. Тайна, как объект защиты государства, выступает в роли политико-правовой категории. В области практического применения сегодня можно насчитать более тридцати видов различных тайн. Выбор приоритетов в вопросах их охраны ― задача политическая.

Государственная тайна позиционируется как инструмент обеспечения безопасности, нацеленный на сохранение в тайне особо значимых сведений в стратегически важных для государства областях деятельности. Институт государственной тайны носит публично-правовой и ограничительный характер, регулирует общественные отношения по поводу защищаемых сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности государства. Это часть информации, которая изъята из свободного оборота.

Законодательное регулирование сферы защиты государственной тайны ― это важный элемент суверенитета и обеспечения безопасности государства. Законодательство о государственной тайне является своеобразной границей между закрытостью информации, гарантирующей безопасность государства, и свободой доступа к открытой информации. В этой сфере требуется максимальная правовая определённость не только с позиции публичных интересов, но и с точки зрения защиты индивидуальных прав и свобод. Рамки, принципы и уровень законодательного закрепления института государственной тайны являются показателями развитости правовой системы государства.

I. Факты из недавней истории

Ещё четверть века назад защита тайн осуществлялась в нашей стране, главным образом, на основе принципа «максимальной секретности», в соответствии с которым доступ ко многим видам информации был жестко ограничен. В сентябре 1991 г. (в тогда ещё единой стране) Ленинградский Союз учёных инициировал проведение в Библиотеке Академии наук СССР конференции «Свобода научной информации и охрана государственной тайны», которая обратилась к Председателям Верховных Советов РСФСР, Белорусской и Украинской ССР с письменным призывом о содействии скорейшему принятию закона о государственной тайне. [3, с.78]

Законодательного регулирования институтов тайн в СССР не было. В условиях всеобъемлющей государственной секретности отношения в этой сфере регулировались не законом, а подзаконными актами, в большинстве своём закрытыми. Первым официальным государственным актом на советском пространстве, постулировавшим необходимость законодательного оформление института государственной тайны, явилось Постановление «О Декларации прав и свобод человека и гражданина», принятое Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. [4]

Пункт второй статьи 13 принятой этим Постановлением Декларации гласил: «Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом». (Использование здесь семантической конструкции «перечень сведений» явилось следствием применявшегося в нашей стране перечневого механизма засекречивания сведений.)

Следует обратить внимание, что категория «служебная тайна» в перечне видов ограничений доступа к информации в названной российской Декларации не упомянута. Позже вопрос об установлении конституционных гарантий тайн был объектом рассмотрения Конституционного совещания, которое сочло не целесообразным включать понятие «служебная тайна» в текст российской Конституции. [5, с.223]

В дальнейшем российский законодатель, руководствуясь конституционной триадой «личность ― общество ― государство», придал статус конституционно-правового института личной и семейной тайне, тайне сообщений и государственной тайне. При этом государственная тайна представлена в виде правового института с ярко выраженным публично-правовым характером. Российские исследователи справедливо отмечают, что использование термина «государственная тайна» в Основном законе служит основанием для отнесения защиты государственной тайны к конституционным ценностям. [6, с.4]

Закон Российской Федерации «О государственной тайне» был разработан и принят Верховным Советом РСФСР 21 июля 1993 г. Предметом этого закона является институт государственной тайны. Для сведений, отнесенных к государственной тайне, законом установлены три степени секретности с одинаковым сроком засекречивания сведений. Этот закон (в редакции 1997 г.) действует по настоящее время; его конституционность была подтверждена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. [7]

Образование после распада СССР независимых государств повлекло энергичное развитие на постсоветском пространстве национального законодательства. Первым на постсоветском пространстве в обсуждаемой сфере появился в феврале 1993 г. закон «О защите государственных секретов Республике Казахстан». В 1994 г. аналогичный закон был принят в Кыргызской Республике, а также первые законы «О государственных секретах» в Республике Беларусь и «О государственной тайне» в Таджикской Республике. Республика Армения приняла в 1996 г. закон «О государственной и служебной тайне». Таким образом, уже изначально в независимых национальных государствах на постсоветском пространстве зародились различные правовые модели базовых законов со своими предметами правового регулирования и понятийным аппаратом.

На становление и развитие основ защиты сведений, составляющих государственную тайну, в постсоветских государствах во многом оказала влияние ранее существовавшая в СССР система защиты государственных секретов, в практике которой использовалась обобщающая категория «государственные секреты», объединявшая государственную, военную и служебную тайны. При определённых различиях и уровне разработанности действующих сегодня в национальных государствах соответствующих нормативных актов, в целом, процедуры засекречивания и рассекречивания законодателями этих государств понимаются одинаково. Для разделения сведений на категории применяется оценочный (экспертный) подход к определению критерия их дифференциации. Вместе с тем, исследователи отмечают общие для всех постсоветских государств проблемы. К таким проблемам можно отнести недостаточную разработанность на научном уровне понятийного, методологического и терминологического аппарата государственной тайны. Единообразный научный подход к определению понятия государственной тайны, его соотношению со служебной тайной законодателем не выработан. Являясь видовым понятием общеправового понятия тайна, государственная тайна во многом тяготеет к правовым проблемам последней. [8, с.19–20]

За четверть века, истекшие после принятия в Российской Федерации закона «О государственной тайне», произошли определённые изменения в обществе, экономике, технологиях, изменения внешних и внутренних угроз безопасности государств. Коммерциализация информации и глобальная информатизация общества привносят новые угрозы и риски. Все это даёт основание специалистам говорить о кризисе института государственной тайны, необходимости реформирования данного института, пересмотра его места в системе обеспечения национальной и международной безопасности, ревизии методов его обеспечения. [9, с.33–34]

Реалии международной обстановки, новые политические и экономические условия актуализируют задачи совершенствования защиты информации. Актуальность проблемы защиты государственной тайны находит своё отражение в стратегических и доктринальных документах государств, излагающих систему официальных взглядов на обеспечение национальной безопасности. Президент России В. В. Путин, выступая на коллегии ФСБ (16.02.2017), указал на необходимость совершенствования защиты сведений, составляющих государственную тайну, в том числе с учётом тенденций распространения и использования новых информационных технологий.

II. Организация Договора о коллективной безопасности

Полтора десятилетия назад на постсоветском пространстве в целях обеспечения и укрепления национальной, региональной и международной безопасности была создана Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Сегодня ОДКБ —организация военно-политического сотрудничества, многофункциональная интеграционная структура безопасности, важный фактор военно-политической стабильности в Евразии. Её членами являются шесть государств: Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан.

Защита государственной тайны является как важной самостоятельной функцией для каждого государства, так и совместной задачей, решаемой всеми государствами — членами ОДКБ. Интеграционные процессы, потребности обеспечения безопасности от новых угроз регионального и глобального характера требуют расширения международного информационного обмена, в том числе в сфере государственных секретов. Государствами — членами ОДКБ было заключено Соглашение о взаимном обеспечении сохранности секретной информации (2004). Сотрудничество государств требует определённой международной унификации при установлении степеней и грифов секретности, единства подходов к пониманию ценности защищаемой государством информации.

Важным направлением уставной деятельности ОДКБ и важнейшей задачей законотворческой деятельности её Парламентской Ассамблеи (ПА ОДКБ) является гармонизация национального законодательства по вопросам обороны, военного строительства и безопасности. Принимаемые ПА ОДКБ модельные законы и рекомендации ― это законодательные акты рекомендательного характера, призванные служить целям гармонизации и сближению правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений.

Одним из первых актов, принятых ПА ОДКБ, стали Рекомендации по сближению национального законодательства государств — членов ОДКБ по вопросам защиты государственной тайны (2010). Такое сближение должно преследовать своей целью упрочение и обеспечение национальной и коллективной безопасности посредством осуществления согласованной политики и совместных мер по защите засекречиваемой информации. В принятом ПА ОДКБ документе отмечалось, что «базовым различием правового регулирования отношений в сфере оборота государственных секретов в законодательстве отдельно взятых государств представляется толкование основных понятий». Рекомендации акцентировали внимание на необходимости определённой унификации законодательства государств — членов ОДКБ, изучении и заимствовании наработанного в национальных государствах опыта. [10, с.12–19]

В настоящее время в государствах членах ОДКБ имеют место четыре модели законов в сфере государственной секретности со своими предметами правового регулирования и понятийным аппаратом. Это законы: «О государственной тайне», «О государственной и служебной тайне», «О государственных секретах» и «О защите государственных секретов». Новый закон Республики Таджикистан «О государственных секретах» (2015) имеет ряд принципиальных отличий от традиционной модели правового регулирования. [11, с.114–115]

В национальных законодательствах государств — членов ОДКБ используется трехуровневое деление засекречиваемой информации по степеням секретности. При этом для сведений, являющихся государственной тайной, большинство национальных законодательств отводят два ограничительных грифа: «особой важности» и «совершенно секретно». Нижний гриф и реквизит «секретно» используется для обозначения сведений, составляющих служебную тайну. Сроки засекречивания различных категорий сведений могут быть различны. В Российской Федерации, напротив, для сведений, отнесенных к государственной тайне, используются все три грифа секретности с одинаковым максимальным сроком засекречивания сведений. Вместе с тем, как неоднократно обращали внимание специалисты, сведения с грифом «секретно» по своему содержанию являются служебной тайной и должны защищаться иными правовыми средствами, нежели институт государственной тайны. [12, с.220]

III.Модельный закон ОДКБ «О государственной тайне»

Первая попытка сближения законодательных подходов к защите государственной тайны была предпринята ещё в 1999 г. Межпарламентским Комитетом пяти союзнических государств, ставших позже членами ОДКБ. Межпарламентский Комитет принял разработанный комиссией по внешним связям и безопасности модельный закон «О государственной тайне». [13] Однако этот опыт оказался не востребованным.

В 2003 г. Межпарламентской Ассамблеей Содружества Независимых Государств был принят модельный закон «О государственных секретах» [14], прототипом для которого послужил принятый ещё в 1999 г. одноимённый закон Республики Казахстан. Как отмечают исследователи, подход, закрепленный в этом модельном законе, не способствует формированию единообразного понимания природы государственной тайны. [15]

Программа законотворческой деятельности ПА ОДКБ по сближению и гармонизации национального законодательства государств — членов ОДКБ на 2016–2020 гг. предусматривала подготовку модельного закона ОДКБ «О государственной тайне». [16] Законопроект разрабатывался российскими и белорусскими учёными. Модельный закон принят 13 октября 2017 г. на 10-ом пленарном заседании ПА ОДКБ в Санкт-Петербурге. Комментарием на это событие откликнулась газета «Известия». [17]

Предметом регулирования нового модельного закона является институт государственной тайны. При его подготовке использовались результаты научных исследований и рекомендации специалистов, материалы диссертаций, авторские публикации. Разработчики закона исходили из постулата, что «государственная тайна» и «государственные секреты» ― суть различные правовые категории. Материалы разработки представлялись на научно-практических конференциях, заслушивались на заседаниях Экспертно-консультативного совета ПА ОДКБ, парламентских комиссиях. По этим материалам был подготовлен и вышел в свет ряд публикаций. [18, с.3–7]

Принятый ПА ОДКБ модельный закон регулирует отношения по поводу повышенной важности сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности государства и общества. Такие отношения следует рассматривать как разновидность конституционных правоотношений, поскольку имеющий публично-правовой и ограничительный характер институт государственной тайны ограничивает основные конституционные права и свободы граждан. В силу этого правовая легализация института государственной тайны должна осуществляться нормативными актами, имеющими высшую юридическую силу.

В Российской Федерации существует доктринальное понятие конституционного закона. В зарубежной конституционной практике употребляется понятие органического закона, близкое к понятию конституционного закона. В качестве таковых рассматриваются законы, касающиеся определенного круга вопросов, которые «органически» вытекают из Конституции; в тех случаях, когда принятие таких законов предусмотрено Конституцией, или когда они конкретизируют её положения. [19, с.197–198]

Новеллой нового модельного закона ОДКБ «О государственной тайне» является рекомендательная норма о необходимости придания национальным законам, разрабатываемым на его основе, статуса органического (конституционного) закона. Такой подход призван усилить системообразующую роль самого закона о государственной тайне и придать большую системность правовому регулированию её оборота.

С учётом существующего сегодня различия моделей действующих в государствах — членах ОДКБ национальных законов представилось рациональным, в целях достижения единства подходов и непротиворечивости правовых норм, предложить для модельного закона ОДКБ «О государственной тайне» юридическую конструкцию с двумя степенями секретности сведений, относимых к государственной тайне: «Совершенно секретно» и «Совершенно секретно — Особой важности». При таком подходе этот модельный закон опосредует исключительно правовую категорию «государственная тайна» в границах, уже очерченных для неё национальными законодательствами. (Только эти два грифа секретности относятся к сведениям, являющимся государственной тайной, в законах государств — членов ОДКБ кроме Российской Федерации.)

По своему структурному построению новый, принятый Парламентской Ассамблеей модельный закон ОДКБ «О государственной тайне» близок к российскому закону «О государственной тайне» и к модельному закону СНГ «О государственных секретах»; он состоит из преамбулы и 7 разделов (включающих 31 статью).

В первом разделе закона «Общие положения» определены сфера его действия, понятийный аппарат, полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и её защиты. Понятие «государственная тайна» определено в модельном законе как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно — розыскной деятельности, несанкционированное распространение которых может нанести ущерб или повлечь тяжкие последствия для национальных интересов государства и общества, их безопасности и обороноспособности, а также создать реальную угрозу безопасности либо конституционным правам, свободам граждан и их законным интересам. (Таким образом, речь идёт не только о возможном ущербе, но и о создании угрозы его наступления, а сам предмет защиты очерчен конкретными областями государственной деятельности.)

Во втором разделе модельного закона «Государственная тайна государства: пределы и принципы секретности» границы перечня сведений, относимых к государственной тайне, определены рамочным образом: «Сведения, которые могут …» и «Сведения, которые не могут быть отнесены к государственной тайне». При этом расширен перечень принципов отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания; помимо «хрестоматийных», каковыми являются законность, обоснованность и целесообразность, в число таких принципов включены также уважение права собственности на информацию и соотнесенность с системами защиты зарубежных государств.

В разделе закона «Владение, пользование и распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну» прямо определено, что государственная тайна является собственностью государства, а защита государственной тайны отнесена к видам деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства.

Допуск к государственной тайне определяется в модельном законе как процедура оформления права граждан на допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций — на проведение работ с использованием таких сведений. Закон устанавливает, что при оформлении допуска гражданин приобретает административно-правовой статус лица, которому может быть предоставлено право ознакомления и работы со сведениями, составляющими государственную тайну.

В разделе закона «Защита государственной тайны» на основе материалов опубликованных исследований и защищённых диссертационных работ по данной проблематике конкретизировано содержание понятия «угроза безопасности государства», включающее основания для отказа в допуске лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Таким основанием, в частности, будут являться «подтверждённые контакты с участниками террористических организаций и организованных преступных группировок». [20, с.9–10]

Ответственность за организацию защиты сведений, составляющих государственную тайну, в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях возлагается на их руководителей. Условия по защите таких сведений должны создаваться в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях до получения (начала разработки) ими таких сведений.

Закон предписывает, что состояние защиты государственной тайны в подведомственных организациях должно учитываться при проведении государственной аттестации их руководителей. Важной является норма закона об укомплектовании подразделений по защите государственной тайны специалистами основного профиля работ, возраст которых не должен превышать предельного возраста, законодательно установленного для нахождения на государственной службе.

Отдельными статьями принятого закона определён порядок передачи сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям, вопросы защиты государственной тайны иностранных государств, секретов международных организаций и межгосударственных образований.

Принятие модельного закона ОДКБ «О государственной тайне», правовая легитимация этой категории в границах, уже очерченных для неё национальными законодательствами, должна способствовать укреплению данного правового института.

В заключение

Государственная тайна — непростое и достаточно противоречивое социально-правовое явление. Институт государственной тайны требует пристального внимания к решению «чувствительных» вопросов общественно-политического характера и оценки экономической составляющей при осуществлении защиты этой тайны. Вместе с тем научные основы определения и защиты государственных секретов (тайн) не разработаны.

Упомянутые выше Рекомендации по сближению законодательства государств — членов ОДКБ по вопросам государственной тайны, принятые ПА ОДКБ в 2010 г., акцентировали внимание на налаживании сотрудничества в вопросах изучения наработанного в независимых государствах опыта с целью совершенствования механизмов правового регулирования в этой сфере. Исполняющиеся в 2018 г. четверть века правовому регулированию института государственной тайны на постсоветском пространстве могли бы стать хорошим поводом для обращения к этой проблематике и подготовки соответствующей тематической конференции.

Литература:

1. Ожегов С. М., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. — М.: Азъ Ltd., 1992. — 960 с.
2. Сериков В. Н. К вопросу о тайнах государственных и негосударственных // Право и безопасность. 2011. № 3–4. С. 122–126.
3. Юсупов Р. М., Вус М. А. О государственной тайне: история и современность // Петербургская библиотечная школа. 2017. № 1. С. 77–81.
4. Ведомости Съезда НД РСФСР и ВС РСФСР. № 52. 26.12.91. Ст. 1865.
5. Куликова С. А. Конституционно-правовые аспекты содержания понятия «тайна» // Ленинградский юридический журнал. 2012. С. 221–229.
6. Крюков С. В. Конституционные основы ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны: автореферат дисс… канд. юрид. наук. 12.00.02. 2009.– 19 с.
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.96 г. № 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2.
8. Мартышин М. Ю. Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования: автореферат дисс… канд. юрид. наук. 12.00.02. 2009.– 26 с.
9. Макаров О. С. Правовое обеспечение информационной безопасности на примере защиты государственных секретов государств ̶ участников Содружества Независимых Государств: автореферат дисс… д-ра юрид. наук. 12.00.13. 2013. –52 с.
10. Глоссарий основных понятий в законодательстве о государственной тайне государств — членов ОДКБ / авт.-сост. И. Л. Бачило, М. А. Вус, В. С. Гусев, О. С. Макаров. — СПб.: СПИИРАН. 2011. — 79 с.
11. Вус М. А., Юсупов Р. М. К вопросу о модельном законе Организации Договора о коллективной безопасности «О государственной тайне» // Право и информация: вопросы теории и практики / Сборники Президентской библиотеки. Серия «Электронное законодательство». Выпуск 6. — СПб.: Президентская библиотека. 2017. — 235 с.
12. Власов В. А. Совершенствование правового регулирования сведений, составляющих государственную тайну // Организационно-правовые вопросы борьбы с терроризмом: Центр. исслед. проблем безопасности РАН; Науч. совет при Совете Безопасности РФ. — М.: Наука, 2006. С. 215–237.
13. PravoBY.info: http://2009.pravoby.info/docum09/part28/akt28706/index.htm
14. Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003, № 31. С. 230–261.
15. Комментарий к Модельному закону «О государственных секретах» / М. А. Вус, О. С. Макаров / предисл. чл.-корр. РАН Р. М. Юсупова. СПб.: СПИИРАН. 2015. — 136 с.
16. ПА ОДКБ: http://www.paodkb.ru/news/2016/13-oktyabrya-2017
17. ИЗВЕСТИЯ Iz: https://iz.ru/659286/marina-iurshina/gostain-mozhet-stat-menshe
18. Вус М. А., Макаров О. С. О проекте модельного закона ОДКБ «О государственной тайне» // Право: история, теория, практика: материалы V Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2017 г.) Часть I. — СПб.: Своё издательство. 2017. — 72 с.
19. Сафина С. Б. Конституционный закон в Российской Федерации: понятие и предмет регулирования // Власть. 2015. № 7. С. 196–201.
20. Верютин В. Н. Механизм административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны: автореферат дисс... канд. юрид. наук: 12.00.14. 2011. — 24 с.